Dotační systém po vstupu do EU

František Morávek

V České republice se před vstupem do EU nepodařilo naplnit odpovídající úroveň dotačních prostředků a po vstupu do EU se celková dotační situace místo zlepšení pro vlastníka lesa, ještě zhoršila. V poslední době lze v oblasti lesního hospodářství nejen sledovat nářky na to, že neumíme využívat dotací z EU, či že kraje nespěchají s vyplácením dotačních prostředků přidělených ze státního rozpočtu do rozpočtu krajů, případně je omezují procenticky. Dokonce se i na stránkách Lesnické práce připouští, že dotace do LH se budou snižovat.

Zájem Evropy o LH

Jednu z naléhavých strategických otázek evropské lesnické politiky popisuje např. poslanec Evropského parlamentu H. Kindermann (citace v LP 10/2005, str. 36): „Na les a LH klade společnost stále vyšší nároky v oblasti služeb, které není možné zabezpečit jinak než zvýšenými náklady a snížením rentability dřeva. Tato situace je nadále neudržitelná a lesnická politika musí urychleně vyřešit motivaci vlastníků lesa na způsob náhrady.“ V LP 4/2005 (str. 29) a 9/2005 (str. 31) se lze dočíst, že nestátní vlastníci lesů na Slovensku požadovali při tvorbě nového lesního zákona vytvoření garančního systému LH. Po neúspěchu tohoto návrhu připravují dokonce podání k Ústavnímu soudu SR.

Tyto informace nás upozorňují na to, že Evropa se začíná o podporu lesního hospodářství zajímat a že by nám tedy neměl „ujet vlak“. Již dnes má naše dříví konkurenční nevýhodu proti dříví z dalších zemí EU, kde má LH výrazně vyšší dotační podporu než u nás. A jak vypadá situace u nás? Počítá se v návrhu nového lesního zákona (či tezích) s garantovanou podporou státu? Je vytvářený systém kategorizace a podpor v Národním lesnickém programu (NLP) dostatečný a bude uskutečněn? Střet názorů na les jako majetek a les jako veřejný statek, resp. hledání vyváženého stavu, byl a asi i bude problémem všech právních úprav. U nás před novou právní úpravou stojíme. Je proto nutno této otázce znovu věnovat pozornost a nejen hledat konsensus, ale připravit i podklady a vyvinout tlak na stát, aby podpoře LH věnoval náležitou pozornost.

Stát hází vlastníka lesa „přes palubu“

Při tvorbě Základních principů státní lesnické politiky v roce 1994 byla v tehdejší cenové úrovni definována optimální finanční účast státu (přímá i nepřímá). Byla vyčíslena na 1445 mil. Kč ročně. Za rok 1993 činila účast státu 977 mil. Kč. Materiál předpokládal postupné zvyšování účasti státu. Doslovně bylo uvedeno: „Uvedená výše finanční účasti státu odpovídá optimálním potřebám na zajištění existence lesa a poskytování veřejných užitků z lesa v míře požadované. Již současná výrazná účast státu svědčí o tom, že vláda uznává důležitost podpory veřejně prospěšných funkcí lesa i užitečnost podpory vlastníků pro zachování existence lesa. S rostoucí prosperitou státu nebude dosažení optimální výše účasti státu nereálné.“

Vezmeme-li v úvahu současnou cenovou úroveň oproti roku 1994 a vstup do EU, od kterého jsme si slibovali alespoň přibližování se dotačnímu systému patnáctky, a porovnáme-li, o kolik procent od té doby stoupla dotační podpora v oblasti zemědělské výroby, zjistíme, že rezort zemědělství a současná vláda (při schvalování státního rozpočtu) vlastníka lesa doslova „hází přes palubu“.

Hrazení služeb „veřejného zájmu“

Ing. Vladimír Zatloukal jako jeden z tvůrců Základních principů státní lesnické politiky s odstupem času při řešení priorit NLP správně říká: „Základním problémem, proč nenastala změna orientace lesního hospodářství na polyfunkční, je, že takto formulovaná společenská objednávka nemá odpovídající ekonomické krytí.“
V Usnesení vlády č. 249 z 11. 5. 1994 se sice konstatuje, že „stát má zájem na trvalém a vyrovnaném využívání tohoto obnovitelného přírodního zdroje a využívání prospěšných funkcí lesa ve veřejném zájmu,“ a že „veřejný zájem bude stát zabezpečovat ve všech formách vlastnictví lesů,“ ale ten zásadní závazek míry státní účasti, za lesem poskytované služby ve veřejném zájmu, stát dosud nedefinoval a po vstupu do EU se zdá, že tak učinit ani nemíní.

Je třeba brát v potaz i skutečnost, že dotační politika EU se vyvíjela postupně, respektujíc zvyklosti jednotlivých členů patnáctky. Např. tam, kde není volný vstup do soukromých lesů ze zákona, je umožnění tohoto vstupu pro občany podporováno dotační politikou národní, nikoliv z prostředků EU. Stejně tak i u nás by se měla odlišovat filozofie podpor LH z dotačních prostředků EU a z národních zdrojů.

Směřování státní podpory LH

Kromě zákonných úhrad újmy za omezení hospodaření nebo vlastníka lesa je třeba státní podporu LH, za předpokladu nepřekrývání podpor ze zdrojů EU a státu, soustředit na následující tři druhy podpor, a stimulovat tak vlastníky k zabezpečení nároků společnosti, zejména na ty užitky z lesa, které nemají tržní povahu.

- Držení lesa jako nositele veřejně prospěšných funkcí a zlepšování jeho stavu
Stát by měl předem stanovit, jaká je hodnota konkrétního lesa jako nositele veřejně prospěšných funkcí pro společnost (nová kategorizace), jaká je priorita lesa obecně v žebříčku státem podporovaných hodnot, a teprve následně bychom se měli zabývat prioritami struktury motivační podpory vyplývajícími z kategorií lesa. Nejdříve by tedy stát měl stanovit, jak si cení existenci lesů, jakou mírou ji míní podporovat, čili vytvořit garantovaný „dotační balík“. Teprve potom by měl řešit jeho dělení. Zabývat se jen problémem kategorizace samotné, nejsou-li k dispozici prostředky, resp. není-li ochota státu je poskytovat, je naprosto zbytečné.
Z tohoto úhlu pohledu bychom měli diferencovat poslání lesů mezi různými druhy vlastnictví, a tak i motivační podpora držení lesa jiného druhu vlastnictví než státního by měla být zásadně odlišná.
Dále by se měla odlišit podpora vlastníků za držení lesa jako nositele veřejně prospěšných funkcí a jeho zvelebování (která by se netýkala státního vlastnictví) od podpory rozvoje prospěšných funkcí (služeb) pro společnost, týkající se všech druhů vlastnictví (v některých případech tedy i státního).
Uspokojování požadavků společnosti na veřejně prospěšné funkce snižuje rentabilitu hospodaření.
Podpora státu se musí proto dotýkat nejen zabezpečení řízených funkcí (půdoochranné funkce, zachování vodohospodářské účinnosti, uchování jedinečnosti přírody a udržení genetické kvality lesa), ocenění těch samovolných funkcí lesa, které slouží společnosti nejen prostou existencí lesa (funkce klimatická, krajinotvorná, produkce kyslíku, útočiště zvěře apod.), ale rovněž těch funkcí, které poskytuje les člověku při jeho bezprostředním styku s ním při návštěvě plně přístupného lesa (rekreace a obnova sil, podpora tvůrčích schopností, sportovní vyžití a zejména v Česku oblíbený sběr lesních plodů).

- Příspěvek na obhospodařování lesů tam, kde výnosy z hospodaření nekryjí nezbytné náklady na toto hospodaření (méně výnosné skupiny lesních typů a lesy drobných vlastníků)
Při hospodaření v lesích je třeba mít stále na vědomí skutečnost, že zachování lesů je ve veřejném zájmu, a proto les musí být obhospodařován i při výnosech, které nepokrývají náklady na jeho obnovu a výchovu.
Zájem státu na dobrém stavu všech lesů, tedy i drobných vlastníků, vede ve vyspělých ekonomikách k velké dotační podpoře.

- Fixní účast státu za veřejnou přístupnost a užívání soukromých lesů občany
Na žádném z mnoha různých druhů nemovitostí vlastněných občany (ať jde o stavby, zahrady, pole, louky aj.) nejsou vznášeny společností vůči jejich vlastníkům takové požadavky, jaké jsou vznášeny vůči lesům. Nejenže je držení tohoto druhu nemovitosti omezeno zákonem při nakládání s ní, ale tato je navíc ze zákona veřejně přístupná. Tato skutečnost u soukromého vlastnictví není ve vyspělých státech světa vůbec samozřejmostí. V některých z nich stát dotuje soukromé vlastníky i za umožnění průchodu lesy po lesních cestách či pěšinách (nikoliv lesních porostů). Příkladem může být např. Velká Británie, dotace v takovém případě činí 950 liber na jeden ha (systém Woodland Grand Scheme takto pomohl zpřístupnit již 5 % soukromých lesů, cílem je alespoň 30%)!
V naší zemi je již zvykovým právem, že veřejnost užívá všech lesů naprosto svobodně a vstup do lesa je omezen jen zákonnými důvody. Většina vlastníků lesa je s tímto smířena a bylo by bláhové se domnívat, že jakákoliv nová legislativa na tom v naší republice něco změní. A je to tak asi dobře.
Nicméně tato „samozřejmost“ musí být vlastníkům vyvážena společností jinak, a to kodifikací v lesním zákoně s garantovanou mírou účasti státu.
Volný vstup do lesů je chápán jako významná služba lesního hospodářství veřejnosti, ale méně je chápán jako služba, kterou de facto poskytuje společnosti každý jednotlivý majitel lesa. Les totiž nelze jenom vlastnit (držet) jako jakýkoliv jiný majetek, ale o les je nutno pečovat tak, jak je to uloženo zákonem. Majetek obecně (stavby, ploty, zahrady) může vlastník nechat beztrestně chátrat, třeba i rozpadnout, ale les nikoliv. Na tom je jednoznačně vidět, že vlastnit les jako majetek znamená povinnost se o tento majetek předepsaným způsobem starat a zvelebovat jej (viz § 31 odst. 1 LZ).
Již v Základních principech státní lesnické politiky se také pravilo: „Za plnění veřejně prospěšných funkcí lesa je považována i možnost volného vstupu občanů do lesa a sběr lesních plodin pro jejich osobní potřebu.“
Tento třetí druh podpory by měl být státem kompenzován minimálně daňovými úlevami, a to osvobozením všech lesů od daně z pozemků a osvobozením či minimalizací daně (0–20 %) z výnosů (příjmů) z lesů soukromých vlastníků. Dosáhlo by se tak v oblasti daní z lesa úrovně Velké Británie.

V ČR neexistují plošné daňové úlevy pro vlastníky lesů, i když  jsou všechny lesy podle § 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, významnými krajinnými prvky. Jelikož ostatní druhy významných krajinných prvků nejsou předmětem daně z pozemku, nebo jsou od daně osvobozeny, bylo by žádoucí toto osvobození právní úpravou provést i v případě všech kategorií lesů (dosud je osvobozena pouze kategorie lesů ochranných, lesů zvláštního určení a lesů v imisních pásmech A a B). Rovněž tak není vlastník lesa osvobozen od daně z příjmu z lesa.

Souhrn nedostatků dotační politiky

Stát dosud přímo nedefinoval, k čemu společnost lesy potřebuje; nedefinoval ani veřejný zájem v lesích, a tím současně ani nestanovil míru státní účasti za lesem poskytované služby ve veřejném zájmu, resp. příspěvek nestátním vlastníkům lesa za držení lesa jako majetku zvláštního druhu a předmětu veřejného zájmu, s kterým je legislativně omezené nakládání ve prospěch společnosti.
Držení majetku tohoto druhu ku prospěchu společnosti stát neocenil ani daňovými úlevami.
Nebyl přijat žádný závazek míry státní účasti a nebylo ani v jednom roce dosaženo předpokládané celkové roční sumy dotačních prostředků
(1,5 mld. Kč). Nikdo se tím odpovědně dále nezabývá. Bylo dosaženo maximálně tříčtvrtinové výše, a to až v roce 2000 (1171 mil. Kč). Od té doby podpora LH státem každoročně klesá. Bylo by jistě zajímavé porovnat podporu státem ve stejném rezortu, ale v oblasti zemědělství, tam byl učiněn za uplynulých 12 let mnohem větší pokrok. Již z toho vyplývá, že se nelze spoléhat jen na zdroje z MZe, ale je nezbytné hledat možnosti využití dalších zdrojů, jako je např. Státní fond životního prostředí a zdroje EU. Uvnitř rezortu by se navýšení mělo řešit přerozdělením rámce rozpočtových prostředků, neboť LH zůstává neustále na okraji zájmů vlastního rezortu, zatímco zemědělství v roce 2004 poprvé vykázalo zisk 8,99 mld. Kč! Nedostatečná finanční účast státu v posledním desetiletí vyústí v budoucnosti ve zvýšení finančních požadavků na státní účast.
Současný NLP sice na jedné straně konstatuje, že „v nejbližších letech dojde ke snížení rentability hospodaření ve velké části lesních majetků,“ ale na straně druhé už neuvažuje, právě z tohoto pohledu, i s částí plošné podpory všech nestátních lesních majetků. Uvažuje se pouze s kvantifikováním ekonomických dopadů a kompenzací vyplývajících z navrženého systému funkční kategorizace. Z kontextu vyplývá, že motivace vlastníků státem by byla jen v lesích, které budou v kategorii netržních funkcí, ve kterých půjde o dosud nedefinovaný „veřejný zájem“. V případě kategorie funkcí tržního charakteru (tedy převládající funkce produkční) by šlo o diferenciaci ve prospěch vlastníka, která nezakládá nárok na úhradu.
Toto pojetí by bylo ale zásadně chybné, protože nevede k tomu, aby společnost definovaným způsobem motivovala vlastníka lesa majetek držet a zvelebovat, protože i produkční les je nositelem některých funkcí, které sice nevyžadují kompenzace, ale které společnosti slouží, byť vznikají převážně tzv. úplavem (např. funkce rekreační, zdravotní, estetická, klimatická apod.).
V České republice chybí důkladná analýza environmentálního a socio-ekonomického významu lesa pro společnost. Nebyl zdokumentován, vypočten a předložen „účet společnosti“ za držení a zvelebování lesa a nebyl přijat závazek státu se na placení tohoto „účtu“ podílet.
Nebyl proveden srovnávací rozbor národních dotačních podpor lesů a LH v zemích EU a vyvozeny závěry pro Českou republiku.
Finanční podpora LH a její úroveň musí být taková, aby motivovala soukromé vlastníky držet les jako nositele veřejně prospěšných funkcí a tolerovat společností požadované a lesním zákonem ošetřené nároky na obecné užívání lesů občany.
Současně by měla tato finanční podpora umožňovat les jako majetek trvale zvelebovat podle představ současné společnosti, aniž by se vlastník lesa tímto způsobem hospodaření dostal nezaviněně do ekonomických potíží.
Adresa autora:
Ing. František Morávek
E-mail:
Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.

LMDA lesnický a myslivecký digitální archiv

Digitální archiv časopisů

Archiv časopisů Lesnická práce od roku 1922 je nyní k nalezení na adrese: lmda.silvarium.cz

Zpracovaná data lze prohlížet v digitální knihovně prohlížeče Kramerius 5, který je standardem národních knihoven. Data budou postupně doplňována s určitým zpožděním oproti aktuálnímu vydání.

Každý návštěvník může zdarma využívat pro vlastní (nekomerční) potřebu data LMDA pro vyhledávání informací obsažených v digitalizovaných titulech.