NÁRODNÍ PROGRAM PRO LESY
Národní program pro lesy (dále NPL) je programem s jediným hlavním strategickým cílem: zavedením trvale udržitelného hospodaření v lesích. Národní program pro lesy je v současné době frekventovaný termín pro široké spektrum postupů při plánování, programování a implementaci hospodaření v lesním hospodářství na všech organizačních úrovních k dosažení předem stanovených cílů.
CO TO JE NPL
V tomto smyslu je NPL nejobecnějším rámcem s dosud ne zcela ustáleným obsahem, z něhož se odvíjí strategie, politika i detailní rozhodování. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že plánování, jež má u nás stále pejorativní příchuť není v žádném případě míněno v socialistickém duchu pětiletek. Plánování je zde míněno jako systematický proces zkoumání současného a možného budoucího vývoje v procesu definování politiky, strategie a dalších rozhodnutí, nutných k dosažení stanovených cílů. Na rozdíl od pojetí plánování v 70. a 80. letech, kdy se kladl důraz na nalezení optimálního technologického řešení, se dnes zdůrazňuje, že plánování musí zajistit rámce akceptovatelné politicky a sociálně. Z výše uvedeného rovněž plyne, že NPL předpokládá shodu všech zainteresovaných stran ve stanovených cílech, jež musí být jasně definovány.
Základními atributy NPL jsou decentralizace (ponechávání podstatné části rozhodovacích pravomocí na nižších úrovních) a komplexnost, neboť se musí týkat nejen celého lesnického sektoru (včetně dřevozpracujícího a papírensko-celulózového průmyslu), ale musí být součástí tvorby krajiny, kde les a LH je jen jednou alternativou v tvorbě a využití krajinného prostoru. NPL lze tedy stručně definovat takto:
- Musí vycházet z obecných (společných) principů, jež byly přijaty na mezinárodní úrovni, ale současně musí brát v úvahu národní specifika.
- Musí mít mnohem širší rámec než jen lesnický sektor, musí být provázaný se všemi rezorty, jež ovlivňují stav životního prostředí, musí být komplexní.
- Jeho základním strategickým cílem je zavedení resp. udržení trvale udržitelného hospodaření v lesích jako organické součástí trvalého rozvoje.
- Jeho formulace a realizace je spíše proces než hotový plán, jenž musí umožnit dosažení trvale udržitelného hospodaření v lesích.
PROČ NPL
Hlavním úkolem NPL je (jak už bylo řečeno) zabezpečit trvale udržitelné hospodaření v lesích. To je základní myšlenka, jež je zdůrazňována na všech mezinárodních konferencích a setkáních. Za počátek vzniku myšlenky NPL lze označit konferenci Spojených národů o životním prostředí (UNCED - United Nations Conference on Environmnet and Development) v Rio de Janeiro v r. 1992. Tam v rámci Agendy 21 byla Komisí pro trvalý rozvoj (Commission on Sustainable Development - CSD) zahájena činnost Mezivládního panelu o lesích (United Nations Ad Hoc Intergovernmental Panel on Forests - IPF), v jehož rámci myšlenka NPL vznikla. NPL v tomto pojetí musí fungovat jako hlavní rámec pro zabezpečení trvalého využívání lesů tak, aby byly uspokojeny místní, národní i globální potřeby lidstva při zachování přírodních zdrojů. NPL se tedy ve svém obsahu i formě mohou výrazně lišit podle specifické situace v jednotlivých zemích, ale zároveň musí být shodné v tom smyslu, že zajistí trvale udržitelné hospodaření. To vyžaduje, aby do tohoto procesu byly zahrnuty všechny důležité subjekty, které se musí podílet na formulaci vhodné strategie v LH. K tomu, aby byla zároveň zajištěna globální dimenze trvale udržitelného hospodaření, je třeba účinné mezinárodní spolupráce. NPL musí zajistit rámce akceptovatelné politicky a sociálně, tj. přijaté cíle a prostředky pro jejich dosažení musí být politicky a sociálně průchodné.
Důležité je rovněž zmínit, že se změnilo i pojmenování Národního programu pro lesy. Místo původního "Národního lesnického programu" (v originálu National Forestry Programme) se teď používá termín "Národní program pro lesy" (National Forest Programme). Důvodem je skutečnost, že se tento program týká ekosystému lesa v holistickém pojetí a ne jen hospodaření v lesích. NPL se musí v první řadě týkat lesa jako biologického systému a nikoliv lesnictví jako způsobu hospodaření, jež je závislé na stavu a rozvoji lidské společnosti. Ve všech dokumentech týkajících se NPL se proto podtrhuje holistický a mezisektorový přístup ke všem aktivitám v rámci tohoto programu. Poslední jednání Mezivládního panelu o lesích (IPF) zdůraznilo, že NPL představuje v první řadě politický rámec pro uskutečnění základního cíle lesnické politiky, jímž je trvale udržitelné hospodaření v lesích. Program nepředstavuje jednosměrný jednoduchý postup, ale spíše trvale iterativní způsob přibližování vytyčeným cílům, jež berou v potaz nové skutečnosti a změny v podmínkách. Je zde zřejmá důležitost flexibility ve volbě prostředků k dosažení vytčených cílů s ohledem na někdy dost rychle se měnící společenské, ale i přírodní podmínky. Poslední zasedání Mezivládního panelu o lesích (IPF) zdůraznilo základní elementy NPL, mezi něž patří použití vhodných mechanismů, jež zajistí účast všech nezbytných partnerů při tvorbě NPL, decentralizaci a tudíž i vytvoření efektivního koordinačního mechanismu včetně demokratických způsobů řešení konfliktu zájmů.
Důležité události z hlediska vzniku myšlenky NPL
Nejjednodušší a nejstručnější způsob popisu geneze vzniku myšlenky NPL je zopakovat nejdůležitější mezinárodní události na poli lesnické politiky a ochrany životního prostředí, jež ke vzniku této myšlenku vedly:
1972 - Konference OSN ve Stockholmu "Conference on the Human Environment";
1984 - Konference Institutu pro světové zdroje (World Resource Institute) "Rozvoj zdrojů v příštím století";
1985 - Zahájení Programu mezinárodní spolupráce pro zjišťování a monitorování vlivu znečištění ovzduší na lesy (ICP Forest);
1990 - První mezinárodní konference o ochraně evropských lesů ve Strasbourgu;
1992 - Konference OSN o životním prostředí a jeho rozvoji v Rio de Janeiro (UNCED), vytvoření komise OSN pro trvalý rozvoj (CSD), rozhodnutí o potřebě vypracování NPL signatářskými státy;
1993 - Založení rady pro péči o lesy (Forest Stewardship Council, Toronto);
1993 - Druhá mezinárodní konference o ochraně evropských lesů v Helsinkách;
1993 - Konvence o biodiverzitě (Convention on Bilogical Diversity);
1994 - Montrealský proces: pracovní skupina pro kritéria a indikátory pro ochranu a hospodaření v lesích mírného a boreálního pásma;
1995 - Vznik mezinárodní skupiny poradců pro lesy (International Forestry Advisers Group);
1995 - Konvence o klimatických změnách (Convention on Climatic Changes);
1995 - Mezinárodní panel pro lesy (United Nations Ad Hoc Intergovernmental Panel on Forests), s řadou zasedání, kde se postupně propracovával a konkretizoval obsah a účel NPL;
1997 - Vznik mezivládního fóra pro lesy (Intergovernemental Forum for Forests - IFF);
1998 - Třetí konference o ochraně evropských lesů, Lisabon;
TVORBA NPL
Tvorba NPL je kontinuální proces, který má charakter postupných iterací. Jeho tvorbu lze stručně shrnout do následujících fází:
- Zjištění aktuálního stavu a situace v lesnickém sektoru (inventura všech důležitých okolností a podmínek, jež jsou pro NPL rozhodující - jakási rekognoskace terénu).
- Identifikace hlavních témat a priorit lesnického sektoru (rekognoskace blízké budoucnosti ve vývoji sektoru, tak jak je jednotlivými partnery plánován a očekáván).
- Formulace lesnické politiky a jejích hlavních cílů (nejdůležitější fáze při tvorbě NPL - je důležité vzít v úvahu všechny potřeby a zájmy všech účastníků tvorby plánu a vyřešit konflikt zájmů, tam, kde vzniká nebo se předpokládá, že vznikne).
- Stanovení strategie v lesnickém sektoru (konkretizace NPL v jednotlivých strategických krocích, jež povedou k dosažení plánovaných cílů).
- Akční plán pro veřejný lesnický sektor (veřejné /státní/ lesy jsou hlavními nositeli realizace NPL v této fázi přípravy programu; NPL však musí mít samozřejmě propracovány i nástroje k ovlivňování soukromých majitelů lesů směrem k žádoucímu hospodaření s lesními ekosystémy).
- Plán investic pro akční plán (finanční zabezpečení NPL).
Při tvorbě NPL je třeba si uvědomit, že účastníci tohoto procesu se navzájem liší svým postavením i možnostmi aktivní účasti na tvorbě NPL. Zkušenosti z mnoha zemí, jež tento proces už zahájily, ukazují, že je žádoucí na počátku podepsat se všemi účastníky písemnou dohodou o tom, že partneři jsou připraveni a ochotni se účastnit procesu tvorby NPL. Podepsání této dohody je také doporučeno Komisí pro trvalý rozvoj (CSD).
NPL JAKO SOUČÁST MEZINÁRODNÍCH SMLUV
NPL není a nesmí být ojedinělým aktem na poli národním a mezinárodním v péči o lesy a životní prostředí. Existuje už řada mezinárodních smluv a konvencí, jež mají bezprostřední vztah k NPL. Mezi důležité mezinárodní procesy patří Helsinský proces, Montrealský proces a Konvence o středoamerických lesích, abychom zmínili jen ty nejdůležitější. Z mezinárodních konvencí je třeba připomenout: Konvence o biologické diverzitě; Konvence o změnách klimatu; Konvence o boji proti desertifikaci; Konvence o ochraně mezinárodního trhu s ohroženými rostlinami a živočichy; Mezinárodní dohoda o tropickém dříví.
Konvence o biodiverzitě byla dohodnuta na konferenci UNCED v Rio de Janeiru 1992 a schválena 29. 12. 1993. Konvenci podepsalo až dosud 162 zemí, a ratifikovalo 140 zemí. Je to první globální pokus o regulaci a záchranu biodiverzity v přírodních ekosystémech. Základním cílem konvence je "vyvážené využívání genetických zdrojů s využitím vhodných šetrných technologií". Zdůrazňuje se, že každá země má právo v souladu s vlastními zákony na ochranu životního a přírodního prostředí tyto genetické zdroje využívat, pokud tím nepoškozuje přírodní prostředí dalších zemí. Protože v lesích Země žije více než 90 % suchozemských rostlin a živočichů, týká se tato konvence v první řadě lesů a hospodaření s lesními ekosystémy. Je třeba konstatovat, že tato konvence nedostatečně definovala kritéria pro hodnocení stavu a vývoje biologické diverzity v ekosystémech.
Konvence o klimatických změnách je další konvencí navrženou na konferenci UNCED v Riu. Smyslem konvence, jak to uvádí její čtvrtý článek, je, aby signatářské země zahájily monitoring emisí skleníkových plynů (pokud tak ještě neučinily) a připravily a publikovaly program pro zastavení růstu emisí těchto plynů a jejich postupné snižování. Vzhledem k tomu, že jedním z nejvýznamnějších skleníkových plynů je CO2, hrají i v této konvenci lesy a jejich biomasa podstatnou roli.
MEZINÁRODNÍ SEMINÁŘ O NPL
V květnu 1998 proběhl ve Freiburgu (SRN) třídenní mezinárodní seminář s názvem "Formulace a implementace Národních programů pro lesy". Zúčastnilo se ho více než 60 účastníků. Cílem semináře bylo jednak poskytnout všeobecné teoretické i praktické náměty pro NPL, jednak zmapovat situaci v Evropě z tohoto pohledu, posoudit možnosti a limity tohoto programu z vědeckého pohledu a identifikovat témata pro další výzkum v této oblasti. Seminář byl jen pro pozvané účastníky (za ČR byl přítomen autor článku) a jeho součástí byly intenzivní odpolední diskuse, kdy se hledaly odpovědi na otázky typu: co je NPL z vědeckého hlediska, přednosti a slabiny evropského lesnického sektoru z hlediska formulací NPL či další vývoj a potřeba výzkumu pro formulaci a implementaci NPL.
Mezi hlavními řečníky semináře byli první den prof. P. Glueck (Bodenkultur University, Vídeň, Rakousko) s příspěvkem "Národní lesnický program - jeho důležitost pro lesnickou politiku", prof. D. Humphreys (Milton Keynes University, Velká Británie), který přednesl téma "Národní lesnický program v globálních souvislostech", prof. M. Shannon (Syracuz University, USA) "Limity a problémy s plány politiky" a prof. M. Jaenicke, (Berlínská Univerzita, Německo) "Zkušenosti s národními environmentálními plány". Další den všeobecná část semináře pokračovala referáty prof. M. Howletta (Simon Fraser University, Kanada) "Politika, možnosti učení a změny: znalosti a zájmy v politickém procesu", prof. F. Schneidera (Univerzita v Linci, Rakousko) "Může být implementována environmentální politika v demokracii? - analýza veřejné volby". V tomto zajímavém a velice aktuálním příspěvku se prof. Schneider zamýšlel nad dosavadní neúspěšností ekologicky orientované národní politiky. Konstatoval, že výsledky ekologicky orientované politiky se dostavují až v dlouhých časových horizontech, zatímco náklady jsou bezprostředně patrny v rozpočtu. A vzhledem k tomu, že ekologické aktivity jsou poměrně nákladné, rychle se dostávají k limitům daným státním rozpočtem, příp. jej příliš vyčerpávají. Jednotlivý volič (daňový poplatník) má přitom málo možností ovlivnit politiku v zástupné demokracii, protože nedisponuje takovými prostředky jako jednotlivé průmyslové lobby. Zejména proto by měl NPL být účinným nástrojem k ovlivňování ekologické politiky a být k tomuto účelu intenzivně využíván. Z dalších příspěvků je třeba zmínit ještě prof. A. Benze (Univerzita v Halle-Wittenberg, Německo) o víceúrovňové vládě a Dr. R. Tarasofského, představitele mezinárodní organizace IUCN v Bonnu, který přednesl přednášku na téma "Politické plány bez legálního rámce?". Součástí semináře byly i informace o dosavadních zkušenostech některých evropských zemí se zpracováním a implementací NPL.
Švédsko
Ve Švédsku došlo v první řadě k výrazné organizační změně, kdy LH bylo přesunuto z gesce ministerstva zemědělství do ministerstva průmyslu, přičemž zájmy veřejnosti zajišťuje Národní lesnický výbor (National Board of Forestry) a agentura na ochranu životního prostředí (Environmental Protection Agency). Vedle majitelů lesů (lesy jsou z hlediska vlastnictví vlastněné státem, průmyslem a fyzickými osobami) je při práci na NPL zajištěna i reprezentace zájmů dřevozpracujícího průmyslu, které se jednání zúčastňují prostřednictvím příslušných asociací (pilařské, průmyslu papíru a celulózy). Byl konstatován stoupající vliv environmentálních organizací. Přes dílčí úsilí a výsledky o vytvoření NPL jako základního rámce pro politiku týkající se lesa, krajiny a celého přírodního prostředí, zůstává však ve Švédsku hlavním faktorem trh, zejména trh papíru a celulózy, jenž zásadním způsobem ovlivňuje nejen krátkodobé, ale i dlouhodobé cíle a strategii nejen lesnického sektoru, ale celého životního a přírodního prostředí.
Itálie
Naopak v Itálii je situace naprosto odlišná. Lesnický sektor byl vždy v této zemi z národohospodářského hlediska nevýznamný. V r. 1923 byl schválen lesní zákon, který prvně formuloval zásady moderního LH. V r. 1985 byl schválen zákon o krajině, který výrazně modifikoval původní lesní zákon. Výsledkem těchto zákonných změn je to, že těžba dřeva v lesích se stala spíše výjimkou, hlavním cílem hospodaření je vodohospodářská funkce lesa a ochrana proti půdní erozi. Z hlediska ochrany přírody a lesa se razí politika jeho konzervace, tj. minimalizace zásahů do lesních ekosystémů. Vliv na hospodaření v lesích má více ministerstvo životního prostředí než ministerstvo zemědělství.
Holandsko
V Holandsku byl v letech 1984-1986 vytyčen dlouhodobý plán pro LH. V r. 1992 proběhla národní diskuse o venkově, v r. 1993 byla zkoncipována a publikována národní lesnická politika, jež představovala analýzu současných trendů a podmínek v LH, identifikovala škodlivé činitele mimo lesnický sektor i uvnitř něj. Nová lesnická politika zajišťuje integrovaný přístup všech dotčených sektorů v péči o lesy, zejména ochrany přírody, partnery jsou nejen dřevozpracující a papírenský průmysl, ale i odborníci z oblasti rekreace. Součástí plánu je i předpokládané nové zalesnění 30-65 tis. ha nelesní půdy. Plán dále předpokládá výrazné finanční příspěvky k uplatnění trvale udržitelného hospodaření ve světě. Součástí finančního plánu jsou dotace majitelům lesů, kteří zpřístupní své lesy veřejnosti (90 guldenů rok/ha) a od r. 1994 existují dotace za uplatňování mimoprodukčních funkcí v lesích (140 guldenů rok/ha). Jsou činěny pokusy získat platby od průmyslu za péči o vodohospodářské funkce lesů, na kterých je tento průmysl závislý. Od podniků vyrábějících elektřinu (a produkujících CO2) byly získány dotace na zalesňování (fixaci uhlíku).
Rakousko
Rakousko je známo svou vysokou lesnatostí (47 %) a rozdrobenou držbou (80 % plochy lesů patří soukromým majitelům). V r. 1975 byl schválen nový lesní zákon, který byl doplněn v roce 1987. NPL byl schválen v r. 1997 k zajištění trvale udržitelného hospodaření. Podle názoru prof. Gluecka je však vágní a starého pojetí, chybí komplexní program, který by byl mezisektorový. Existuje dobrá spolupráce mezi federálními a místními orgány jak na úseku LH, tak i na úseku krajinářském.
Dánsko
V Dánsku je lesnatost velmi nízká (10 %) a podíl soukromých majitelů lesa je ve srovnání s ostatní západní Evropou také relativně nižší (45 %). Lesnický sektor je ekonomicky a politicky bezvýznamný. Lesní zákony upravovaly hospodaření v lesích od r. 1805 (další 1935, 1989, 1996). Požadavky veřejnosti vedly k převodu LH pod gesci ministerstva pro životní prostředí. Roku 1987 byla vytvořena jedna společná agentura pro LH a ochranu přírody. V r. 1993 byla vytvořena mezinárodní komise pro plnění mezinárodních závazků (po konferenci v Helsinkách). Ta v r. 1994 zpracovala dokument "Strategie trvale udržitelného hospodářství". Zároveň bylo schváleno memorandum vlády a dodatky k lesnímu zákonu, jež jsou strategického charakteru.
AKTUÁLNÍ STAV LESNICKÉ POLITIKY V EVROPSKÉ UNII
NPL je účinným nástrojem lesnické politiky. Proto je důležité se zmínit o současném stavu lesnické politiky v EU. Politická reprezentace EU začala v listopadu 1998 diskutovat o lesnické strategii a politice EU. Podle předběžných zpráv lze soudit, že EU nechává i nadále záležitosti lesnické politiky zcela v kompetenci jednotlivých členských států. Definitivní rozhodnutí má být učiněno do konce r. 1998. Na druhé straně však EU zdůrazňuje závazek pro všechny členské státy, aby jejich NPL zabezpečily, že se v těchto lesích bude hospodařit trvale udržitelným způsobem a zajistily udržení či zvyšování biodiverzity v lesích EU. V budoucnu EU předpokládá, že formuluje základní strategii pro LH, včetně základních požadavků na navazující zpracovatelský průmysl a na společnou importní politiku na dovoz dřeva z rozvojových zemí.
V této souvislosti byla v Bruselu diskutována i otázka certifikace dřeva i lesů a jejich různých systémů. Evropská unie navrhla, aby byla zpracována Direktiva o lesnickém ekolabelingu. Předpokládá se široká diskuse na toto téma, které se musí zúčastnit i všechny významné nevládní organizace (NGO), dřevozpracující a papírensko-celulózový průmysl a další představitelé odborné i laické veřejnosti. Výsledkem tohoto procesu, by měl být vlastní certifikační systém s vlastním logem EU. Bylo konstatováno, že součástí ecolabelingu musí být i vlastní inspekční systém.
Dále bylo navrženo vytvoření komise lesnických expertů, zastupujících všechny členské země. Hlavním úkolem komise bude poskytování konzultací členským zemím a výměna informací. Lesní hospodářství musí být založeno na trvale udržitelném způsobu hospodaření a zároveň přispívat k rozvoji venkova zejména tzv. nerozvinutých regionů. EU konstatovala důležitost přesných a rychle dostupných informací o lesích a lesním hospodářství Unie. Zdůraznila potřebu vytvoření společné databáze o lesích Unie a o lesnické politice členských zemí. EU dále plánuje pro příští rok konferenci, na které by vědci a další experti připravili zprávu o stavu lesů EU včetně jejich ohrožení imisemi a posoudila možné následky změny klimatu na lesy v Evropě.