Ukládání opatření podle § 51 odst. 1 lesního zákona

Jiří Staněk

Ukládání opatření

Dozor je nezbytnou organickou součástí výkonu státní správy, tedy i činnosti správních úřadů. Je tedy jednou z působností správních úřadů, zaměřenou obecně na dozor nad dodržováním zákonů, jiných obecně závazných předpisů a rozhodnutí vydaných podle nich. Pokud jde o státní správu lesů (SSL), je dozor a jeho náplň konkretizována v ustanoveních § 50 a § 51 lesního zákona. Zatímco ustanovení § 50 se týká jen vrchního státního dozoru, vykonávaného Ministerstvem životního prostředí (MŽP), ustanovení § 51 odst. 1 vymezuje obecně oprávnění orgánů SSL při výkonu dozoru v lesním hospodářství (LH).

Podle ustanovení § 51 odst. 1 lesního zákona je dozor nad dodržováním tohoto zákona a právních předpisů a rozhodnutí vydaných na jeho základě součástí výkonu SSL. Orgány SSL současně dozírají, zda vlastníci lesů, popřípadě nájemci lesů hospodaří podle schválených LHP nebo převzatých LHO (prevence). Ukládají opatření k odstranění zjištěných nedostatků, popř. i opatření ke zlepšení stavu lesů a plnění jejich funkcí. V případě hrozící škody jsou oprávněny rozhodnout o omezení nebo zastavení výroby nebo jiné činnosti v lese až do doby odstranění nedostatků nebo jejich příčin (represe).

Využití v praxi

V praxi je ustanovení § 51 odst. 1 lesního zákona využíváno obvykle v kombinaci s jinými ustanoveními lesního zákona v případech, kdy jde o ustanovení, ukládající vlastníku lesa povinnost k určitému jednání a případné nesplnění takové povinnosti není spojeno s možností uložení sankce.

To platí např. o ustanovení § 31 odst. 6 lesního zákona, podle něhož musí být holina na lesních pozemcích zalesněna do dvou let a lesní porosty na ní zajištěny do sedmi let od vzniku holiny. Pokud pak vlastník lesa v zákonem stanovené lhůtě holinu na lesním pozemku nezalesní, ne-lze mu podle stávajícího znění lesního zákona uložit za neplnění zákonné povinnosti pokutu. Nápravy však lze dosáhnout s využitím již zmíněného ustanovení § 51 odst. 1 lesního zákona tak, že po marném uplynutí zákonné lhůty k zalesnění holiny uloží orgán SSL vlastníku lesa opatření k nápravě zjištěného nedostatku, spočívající v uložení povinnosti zalesnit holinu na lesním pozemku v dodatečně stanovené přiměřené lhůtě. Teprve pokud vlastník lesa holinu nezalesní ani po uložení takového opatření a ve lhůtě stanovené rozhodnutím o uložení opatření, lze mu uložit pokutu podle ustanovení § 55 odst. 2, písm. d) lesního zákona.

Ustanovení § 51 odst. 1 lesního zákona je záměrně koncipováno poměrně široce a obecně tak, aby podle něho mohla být ukládána opatření k nápravě velmi širokého okruhu nedostatků, s nimiž se mohou orgány SSL při výkonu své dozorové činnosti setkat. V praxi budou, resp. mohou být podle zmíněného zákonného ustanovení ukládána opatření k nápravě všech nedostatků zjištěných v činnosti jak vlastníků lesa, tak i jiných subjektů, které se svou činností dotýkají stavu lesa, tzn. pozemků určených k plnění funkcí lesa nebo lesních porostů. Tak mohou být s využitím ustanovení § 51 odst. 1 lesního zákona ukládána opatření např. podnikatelům v LH, kteří pro vlastníky lesa zajišťují pěstební nebo těžební činnost, správcům drobných vodních toků, které protékají lesem a jejich stav vyžaduje uložení opatření apod. Vždy však musí jít o opatření k odstranění skutečně zjištěných, tedy reálně existujících nedostatků, nebo o opatření směřující ke zlepšení stavu lesů a plnění jejich funkcí.

Správní řízení

Opatření podle § 51 odst. 1 lesního zákona se ukládají formou rozhodnutí vydaného ve správním řízení. Jde o řízení zahajované zásadně z vlastního podnětu orgánu SSL, i když mu může předcházet podnět nebo upozornění od jiného subjektu (např. od odborného lesního hospodáře, od lesní stráže - § 39 odst. 1, písm. c) lesního zákona, od orgánu ochrany přírody apod.). O zahájení řízení se vyrozumí účastník (účastníci) řízení. Protože v řízení a před vydáním rozhodnutí musí být spolehlivě zjištěn skutečný stav věci a účastníku (účastníkům) řízení musí být dána možnost se k věci a k pokladům pro rozhodnutí vyjádřit, je obvykle účelné svolat místní šetření (ohledání na místě) s tím, že při tomto šetření může účastník (účastníci) uplatnit své připomínky. Pozvání (předvolání) k místnímu šetření může být učiněno současně s vyrozuměním o zahájení správního řízení.

Rozhodnutí o uložení opatření

V rozhodnutí o uložení opatření podle § 51 odst. 1 lesního zákona je velmi důležité věcné vymezení ukládaných opatření. Výrok rozhodnutí musí být proto dostatečně přesný - musí uvést konkrétně, jaká opatření se ukládají, tedy co musí subjekt, jemuž je povinnost ukládána, provést. Nestačí např. uvést, že “se vlastníku lesního pozemku ukládá povinnost uvést pozemek do souladu se zákonem č. 289/1995 Sb.”. Neurčitost takového výroku, který vlastně provedení žádného konkrétního opatření neukládá, znamená pro povinný subjekt nejistotu o rozsahu a způsobu splnění povinnosti, která je mu uložena. Za nesplnění neurčité povinnosti pak ovšem také nelze uložit sankci.

Ve výroku rozhodnutí, kterým se ukládá povinnost provést určitá opatření, musí být současně také stanovena přiměřená lhůta k jejich provedení. Je důležité, aby orgán SSL stanovil lhůtu reálně splnitelnou, tzn. raději delší než nepřiměřeně krátkou. Lhůtu, kterou hodlá stanovit, může orgán SSL v průběhu řízení a před vydáním rozhodnutí projednat s povinným subjektem a stanovit ji pak s přihlédnutím k jeho možnostem.

Rozhodnutí o uložení opatření je nutno řádně zdůvodnit. V odůvodnění rozhodnutí se orgán SSL zaměří především na popis a způsob zjištění nedostatků, zmíní jejich negativní vliv na stav lesa a plnění jeho funkcí a zhodnotí stanoviska (vyjádření) účastníka (účastníků) řízení. Zmíní také hlediska, podle nichž stanovil lhůtu k odstranění nedostatků.

Příklad z praxe

Okresní úřad X jako orgán SSL uložil podnikateli v LH provádějícímu pro vlastníka lesa těžbu dřeva rozhodnutím vydaným podle ustanovení § 51 odst. 1 lesního zákona opatření k odstranění zjištěných nedostatků v lesích takto:

1) Vyježděné hluboké koleje vzniklé pojezdem těžké mechanizace při přibližování dříví po lesním pozemku p. č. X, v kat. území X a po přibližovací komunikaci zaházet klestem, zahrnout zeminou a zhutnit.

2) Odvodňovací příkop podél odvozní komunikace na lesním pozemku p. č. X, zanesený hlínou při přibližování a následné manipulaci dřeva vyčistit a prohloubit. Zároveň srovnat povrh odvozní komunikace odstraněním nanesené hlíny a těžebních zbytků, a to zejména v místě vyústění přibližovací linky.

3) Průkazně ošetřit rány na kořenových nábězích a oddenkových částech stromů poraněných při přibližování dřeva.

Zmíněná opatření uložil okresní úřad rozhodnutím vydaným ve správním řízení po provedeném místním šetření a k jejich provedení stanovil přiměřenou lhůtu. Účastník řízení nepodal odvolání a rozhodnutí nabylo právní moci.

Postih za nesplnění opatření

Účelem ukládání opatření podle § 51 odst. 1 lesního zákona je dosáhnout odstranění zjištěných nedostatků a (nebo) zlepšení stavu lesa a plnění jeho funkcí. Pokud orgán SSL takové opatření uloží, je povinen po uplynutí lhůty, kterou k provedení opatření stanovil, zjistit, zda a jak byla uložená opatření provedena. Pokud zjistí, že uložená opatření byla provedena, je možno věc považovat za vyřízenou. Pokud však vlastním šetřením nebo z jiných zdrojů (např. od OLH) zjistí, že uložená opatření nebyla ve stanoveném termínu vůbec nebo zčásti provedena, je povinen vyvodit z toho důsledky. Zde se podle okolností nabízí několik možností řešení.

Správní řízení

Při zjištění, že uložená opatření nebyla zcela nebo zčásti provedena, je nutno zahájit správní řízení, které bude vedeno se subjektem, jemuž byla povinnost provést opatření uložena. Stav plnění uložených opatření je nutno zjistit na místě. Proto je možno současně s vyrozuměním o zahájení správního řízení svolat místní šetření, na které musí být pozván povinný subjekt i případní ostatní účastníci řízení (např. vlastník lesa, je-li povinný subjekt jiný než vlastník lesa apod.). O výsledku místního šetření (ohledání na místě) je nutno pořídit zápis (protokol). Ten musí být dostatečně podrobný, vedle obecných náležitostí (§ 22 odst. 2 správního řádu) musí obsahovat popis zjištění ve vztahu k opatřením, která byla předtím uložena, resp. která měla být provedena.

Dostatečná podrobnost a přesnost zápisu, resp. protokolu o ohledání je nutná, zvláště pokud se ohledání na místě nezúčastní - ač byl řádně obeslán - účastník řízení, jemuž byla uložena povinnost opatření provést. V takovém případě lze i přes neúčast účastníka řízení ohledání provést. Pokud však má být výsledek ohledání dostatečným a průkazným podkladem pro další postup orgánu SSL v řízení a pro vydání rozhodnutí, musí být pořízen nejen dostatečně podrobný zápis (protokol), který musí vyjadřovat co nejúplněji zjištěný stav věci, ale účastníkovi řízení musí být také dána možnost se k němu jako k podkladu pro rozhodnutí vyjádřit (§ 33 odst. 2 správního řádu).

Rozhodnutí

V závislosti na tom, co bylo příčinou nesplnění uložených opatření, pak bude výsledkem řízení rozhodnutí:

- prodlouží se lhůta k provedení opatření;

- uloží se jiná (nová nebo upřesněná) opatření;

- účastníku řízení se uloží pokuta;

- bude kombinovat uvedené možnosti.

Pokud budou v řízení zjištěny objektivní okolnosti, pro které nemohl účastník uložená opatření ve stanovené lhůtě bez svého zavinění splnit, a pokud potřeba provedení uložených opatření trvá, může mu být stanovena nová lhůta k jejich provedení. Musí se tak stát formou rozhodnutí a i tato nová lhůta musí být přiměřená povaze opatření a reálným možnostem účastníka.

Pokud bude v řízení zjištěno, že nařízená opatření byla zcela nebo zčásti provedena, avšak nevedla k odstranění závadného stavu, je možno po provedeném řízení novým rozhodnutím uložit provedení jiných (nových, zpřesňujících) opatření. Současně se stanoví přiměřená lhůta k jejich provedení.

Pokuty

Pokud bude v řízení zjištěno, že nařízená opatření nebyla zčásti anebo vůbec provedena, aniž by to bylo důsledkem závažných nebo zřetele hodných subjektivních nebo objektivních důvodů, je na místě uložit pokutu. Půjde o pokutu ukládanou podle ustanovení § 54 odst. 1, písm. d), nebo podle ustanovení § 55 odst. 2, písm. d) lesního zákona. Obě zmíněná ustanovení lesního zákona umožňují orgánu SSL uložit pokutu za nesplnění opatření uložených rozhodnutím orgánu státní správy lesů, vydaným podle lesního zákona, a to až do výše 1 000 000 Kč tomu, kdo je nesplní (§ 54 odst. 1, písm. d), nebo až do výše 100 000 Kč vlastníku lesa (§ 55 odst. 2, písm. d).

Jakkoli předvětí ustanovení § 54 odst. 1 lesního zákona (“.tomu, kdo.”) připouští uložit pokutu každému, kdo se dopustí vymezeného protiprávního jednání, je třeba vlastníku lesa ukládat pokutu za nesplnění opatření uloženého rozhodnutím orgánu SSL, vydaným podle lesního zákona zásadně podle ustanovení § 55 odst. 2, písm. d) lesního zákona, protože právě a jen vůči vlastníku lesa toto zákonné ustanovení výslovně směřuje. Komukoli jinému než vlastníku lesa je za nesplnění opatření nutno uložit pokutu podle ustanovení § 54 odst. 1, písm. d) lesního zákona. Je třeba pamatovat na to, že za vlastníka lesa je v dané souvislosti nutno považovat také právnické osoby, kterým je svěřeno nakládání s lesy ve vlastnictví státu (§ 4 odst. 1 lesního zákona).

Rozhodnutí o uložení pokuty musí být řádně a dostatečně podrobně odůvodněno. V odůvodnění se uvede zejména, jakým způsobem bylo splnění uložených opatření kontrolováno a stanovisko orgánu SSL k případným námitkám nebo k vyjádření toho, kdo měl uložená opatření splnit. Pokud bylo uloženo provedení více dílčích opatření, je třeba se v odůvodnění zabývat jednotlivě každým z uložených opatření a mírou jejich splnění či nesplnění. Zvláště pak musí být odůvodněna výše uložené pokuty, a to s přihlédnutím k obecným hlediskům (§ 56 odst. 2 lesního zákona), vztaženým ke konkrétním okolnostem daného případu.

Příklad z praxe

V konkrétním případě, který je popsán výše, zjistil orgán SSL, že uložená opatření nebyla splněna. Svolal proto místní šetření, jehož se povinný subjekt nezúčastnil. Z místního šetření pořídil velmi stručný zápis, v němž pouze konstatoval, že “stav předmětných lesních pozemků je stejný jako před uložením opatření, z čehož vyplývá, že uložené opatření nebylo splněno”. Z takového zápisu však není vůbec zřejmé, co vlastně správní orgán na místě zjistil ve vztahu k jednotlivým opatřením, která předtím uložil, a to zejména pokud jde o opatření, jež se netýká stavu lesního pozemku, nýbrž lesních porostů.

Orgán SSL na základě svých zjištění uložil podnikateli v LH pokutu 10 000 Kč. V odůvodnění rozhodnutí o uložení pokuty sice znovu popsal způsob vzniku poškození lesního pozemku a cesty, nevyhodnotil však míru splnění či nesplnění jednotlivých jím uložených opatření a nijak neodůvodnil výši uložené pokuty. Před vydáním rozhodnutí navíc nezjistil stanovisko (vyjádření) povinného subjektu.

Na základě odvolání podnikatele pak odvolací orgán musel rozhodnutí o uložení pokuty zrušit a věc vrátit orgánu SSL prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí (§ 59 odst. 3 správního řádu). Hlavním důvodem bylo především porušení ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu, podle něhož je správní orgán povinen dát účastníku řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu (podkladům) a ke způsobu jeho zjištění vyjádřil. V daném případě měl být účastníku řízení zaslán k vyjádření zápis (protokol) z místního šetření, nebo měl být účastník řízení předvolán, aby se k obsahu zápisu vyjádřil před správním orgánem. Lze předpokládat, že by tak byly alespoň zčásti vypořádány námitky, které účastník řízení následně uváděl ve svém odvolání.

Ustanovení § 51 odst. 1 lesního zákona je třeba v zájmu ochrany lesa a k odstranění zjištěných nedostatků přiměřeně využívat. Je však třeba přitom důsledně dodržovat jak lesní zákon, tak i správní řád.

Adresa autora:
JUDr. Ing. Jiří Staněk, CSc.
MŽP; e-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.