Úvaha ke smyslu státního vlastnictví lesa

Vladimír Krečmer

Státní vlastnictví lesů je druhem vlastnictví, které budilo a budí spory a názorové střety o jeho smyslu v oblasti euroamerické civilizace vlastně už víc než jedno století. Toto kontroverzní pole lesnické politiky se zvýraznilo nejen v Evropě během druhé poloviny 20. století. Důvodem toho byl především civilizační vývoj společnosti. Lesnická politika v Evropě i legislativy to respektovaly už v 60. letech. Vývoj však pokračuje.

Počátky vlastnické diferenciace

Lidé, komplexně přemýšlející o lesích v kulturních krajinách, dávno odvodili v podstatě podvojný charakter lesa jako přírodního obnovitelného zdroje: začali o něm uvažovat jako o specifickém druhu majetku, o zdroji jak hmotných tržních statků, tak jistých environmentálních i sociálních efektů, nezbytných – moderně řečeno – pro „well being“ lidské společnosti. Z Ameriky se dnes šíří pojem služeb lesních ekosystémů. Naše legislativa znala od 60. let „ostatní“ a nyní „mimoprodukční“ funkce lesa. Jistý zádrhel spočívá v tom, že jsou tržně sotva uplatnitelné (mívají totiž charakter veřejných statků pravých i nepravých), přestože dnes už vyžadují vklady práce a tedy i kapitálu. Na druhé straně existuje klasické stanovisko lidí zejména jednostranně ekonomicky uvažujících, kteří uznávají pouze trvalé zvyšování hospodářských efektů jako cestu k pokroku. Zatímco uplatnění dřeva jako důležité suroviny zůstává stěžejním oborem ekonomů a skupinovým zájmem podnikatelů v lesnictví jako zdroj jejich zisků, přiměřené uchovávání a posilování nehmotných efektů lesů se zdůvodňuje závažnými veřejnými zájmy; mělo by tedy být zájmem těch, kdo zodpovídají za stát. A to zejména z hlediska ochrany infrastruktury kulturní krajiny a jejího životního prostředí.

Už od hloubi 19. století bylo proto vlastnictví lesa – na rozdíl od jiných objektů vlastnictví – na základě politického konsensu v jisté míře omezováno lesními zákony. Veřejným zájmem bylo uznáno zachovat existenci lesa funkčního pro produkci i s jistou úrovní jeho samovolných efektů environmentálních a sociálních. V důsledku technického rozvoje a liberálního politického a ekonomického prostředí USA jako první zažily těžební destrukce zákony nechráněného lesního, zdánlivě nevyčerpatelného fondu. Objevil se pak zákon „Organic Administration Act“ ze 4. června 1897, jenž ustanovil státní lesy (National Forests) – první na světě v daném pojetí. O něm informuje další dokument v souvislosti se zákonem „Transfer Act“ z 1. února 1905. Dovolím si z něho ocitovat stěžejní zásadu zákona o státních lesích: „Ve správě státních lesů musí se mít jasně na paměti, že všechna země má být věnována jejímu nejproduktivnějšímu užívání pro trvalé blaho všeho lidu a nikoli pro dočasný zisk jednotlivců nebo společností. Všechny zdroje státních lesů jsou k užívání a toto užívání se musí dít naprosto odpovídajícím a seriózním způsobem, jedině za takových omezení bude trvalost těchto zdrojů zajištěna.“ Šlo o nezcizitelné lesy, využitelné k produkci i poskytování nejrůznějších veřejně prospěšných funkcí v daném zásadním rámci jako výraz péče státu o blaho všeho lidu.

Situace v Evropě

V Evropě zákonodárství dávno zajistilo trvalou udržitelnost existence i rozlohy lesů stanovením určité sociální vazby vlastnictví lesa. Lesy v majetku státu ovšem zůstávaly až do poloviny 20. století takovým druhem vlastnictví lesa, jenž se nijak neodlišoval od jeho jiných druhů: jediným hospodářským cílem a tedy i základním činitelem hospodářské struktury lesního hospodářství u všech druhů vlastnictví byla produkce hmotných statků pro trh, výroba dřeva na pni. Lesnictví oprávněně zdůrazňovalo samovolné „ostatní funkce lesa“, vznikající „v úplavu“ beznákladově za řádným obhospodařováním v mezích zákona. S poválečným hospodářským a sociálním rozvojem se však začaly projevovat čím dál tím výrazněji další potřeby společnosti. Bylo už mnoho napsáno o růstu poptávky po lesnických službách environmentální a sociální povahy. Začalo to využíváním lesů k rekreaci, pokračovalo při rozšiřování infrastruktury kulturní krajiny a se vzrůstem populace (problémy s přiměřenou ochranou proti povodním a erozi, pak i s ochranou zdrojů pitné vody). Posléze se přihlásila ochrana přírody a hlediska ekologická. To vše už získávat zdarma možné není.

Objevily se rozpory mezi náhledy klasicky ekonomickými a komplexním pojetím trvale udržitelného obhospodařování lesů. V jeho definici jsou lesní výroba a lesnické služby rovnocennými složkami hospodářské struktury lesního hospodářství. V zemích Evropy mimo areál totality byl pod tlaky žádoucích služeb řešen obávaný střet s vlastnickým právem. Šlo zejména o postupy v zajišťování žádaných lesnických aktivit ve veřejném zájmu a o jejich pojetí v politice i v právu (jako omezení hospodaření nebo jako lesnické služby). Problém nebyl rozhodován nařízením reformy „shůry“. Až po velkých diskusích veřejnosti i lesnictva (včetně intenzivního rozvoje lesnických „public relations“) docházelo k zásadním změnám lesnické politiky a legislativy během 60. let: politika přehodnotila a legislativa změnila dosud jednotný charakter vlastnictví lesa – diferencovala míru jeho sociální vazby mezi lesy soukromými a veřejnými, především státními. Byla to diferenciace druhů vlastnictví lesa v poslání lesů. Obecně je možno říci, že u západoevropské veřejnosti i politiků rostl význam lesů veřejných. V lesnické politice to bylo bráno jako nutný důsledek civilizačního vývoje společnosti s novými požadavky na lesy. Šlo o zesilování nároků na zabezpečování environmentálních a sociálních efektů lesa v té míře, že samovolné efekty jeho prosté existence (resp. lesa obhospodařovaného podle jiných motivů, s mimoprodukčními efekty pouze v „úplavu“ jako sdružený, beznákladový efekt lesní výroby) už mnohde nedostačovaly krýt potřebu.

Různé pohledy na význam lesnických služeb

Lesy ve vlastnictví státu (lesy ve vlastnictví veřejném, tedy ve smyslu legislativy např. v SRN lesy státní, zemské a společenstevní, mnohdy i komunální) – byly brány jako ty, které mají v první řadě sloužit pro veřejné zájmy. To bylo vnímáno jako smysl existence tohoto druhu vlastnictví lesa v demokratickém tržním systému. Snad nejvýstižněji formuloval podstatu této nové politiky Ústavní soud SRN v květnu 1990: „Lesnická politika spolkové vlády je méně zaměřena na péči o trh, slouží především k uchování lesa jako ekologického vyrovnávajícího prostoru pro podnebí, vzduch a vodu, pro živočišstvo a rostlinstvo právě tak jako zotavení obyvatelstva. Vedle hospodářského užitku přistupuje na stejné úrovni důležitosti jeho význam pro prostředí. Obhospodařování společenstevních a státních lesů, které zabírají v SRN 58 % lesní plochy, slouží funkcím lesů v krajinném prostředí a rekreaci, nikoli zajišťování odbytu a zhodnocování lesnických výrobků. Státní lesnická politika, na rozdíl od politiky zemědělské, podporuje méně podniky a možnosti odbytu jejich výrobků, avšak o mnoho více výkonnost přírodního prostředí.“ Podle této politiky se lesnické služby stávají nedílnou, ba přednostní složkou hospodářské činnosti ve veřejných lesích.

Prakticky shodné politické podklady jsou patrné od 60. let v lesní legislativě evropských zemí, nám přírodně, sociálně a tedy i lesnicky podobných (např. Německo, Francie, Švýcarsko, Rakousko). Samozřejmě s různými detailními ustanoveními podle tradic, právní a hospodářské situace v té které zemi. Jistá odezva nové doby se najde i v našich lesních zákonech z roku 1960 i 1995; v politickém myšlení se vlastně projevila i v našem zákonu 77/1997 Sb. o státních podnicích: jejich smysl byl zákonem naznačen prioritním zabezpečováním veřejných zájmů v oboru jejich podnikání. Jakým způsobem příkaz zákonodárců byl a je naplňován u lesního státního podniku, bude jednou jistě tématem lesopolitických analýz.

Myšlenky diferenciace druhů vlastnictví lesa i včlenění dalších hospodářských aktivit ve formě lesnických služeb do rámce lesního hospodářství byly v druhé polovině 20. století vyvolané potřebou záruky konkrétních environmentálních a sociálních efektů lesů. Narážely na jednoúčelové ekonomické ideje, ve velkém světě na pochopitelné zájmy velkých těžařských společností. Rozpory se silně vyhrocovaly před několika desetiletími např. v USA. Do literatury vešel např. odpor proti ohledům k „lesnickým službám“ jedné z velkých tamních těžařských firem Weyerhaeuser. Efekty lesa v „úplavu“ zcela dostačí veřejným zájmům a při těžbách se postupuje tak, aby všechny funkce lesa byly zachovány – nějaké další regulace a diferenciace v obhospodařování lesů jsou zbytečné. Takové by byly argumenty patrně i dalších podobných subjektů. Budily tehdy ohlas i v Evropě, např. ve Švédsku. Ostatně u nás popřevratová transformace lesního hospodářství byla v podstatě zaměřena ve „weyerhaeuserovském“ duchu – v dalších etapách se mělo ještě pokračovat dál – k privatizaci státních lesů, jak výrazně zaznělo už na I. Sněmu lesníků. To by v U.S.A.  odporovalo smyslu zákona.

Novozélandský příklad

Rozpory aktuálně zesilují pod tlaky nejasné hospodářské recese, starostí globalizačních na straně jedné, snad i pod vlivem ekologistických požadavků na omezování lesního podnikání na straně druhé. Ideové spory kolem pojmu „trvalé udržitelnosti“ ve využívání přírodních zdrojů se rozhořely i mezi politiky.  Ve světě je znám pouze jediný případ, kdy se politikové rozhodli specifickou charakteristiku státních lesů zrušit a vrátit se k starému modelu státních lesů jako výlučně výrobny tržních statků, s finančním ziskem pro stát jako jediným publikovaným kritériem. Stalo se tak na základě neoliberální politické ideje zvýšit zisky státu z produkčního využití lesních zdrojů, a to na Novém Zélandu. V 80. letech minulého století tam ministr financí oponoval koncepci tamního podniku Státní lesy, která rozvíjela trvale udržitelné obhospodařování hospodářských lesů a ochranu původních lesních ekosystémů. Zavedl pronájem státních lesů dřevařským subjektům. Aby zisk stál za to, firmy byly získány hned ze tří světadílů (americké, australské, tchajwanské i malajsijské). Ukázalo se také, že podnik Státní lesy je vlastně zbytečný mezičlánek a tak byl zrušen. Zřejmě stačily síly právnické a účtařské. Pronajímatelé těchto profesí byli zřejmě důslední v úsilí zvyšovat nikoli trvale udržitelnou produkci lesů, ale jenom jejich těžbu a příjmy z ní. Podle jejich chápání a časových horizontů úvah bylo zbytečné neomezovat podnikatelskou aktivitu státem, takže ve smlouvách o pronájmu lesů nebyla stanovována ani povinnost obnovy lesa po těžbách. To se snad nedá pochopit a vysvětlit jinak než tím, že mezi ministrem slyšenými poradci takové reformy nebyl nikdo s lesnickými znalostmi. Během dvou let totiž začala klesat lesnatost Nového Zélandu. O celé, globálně ojedinělé akci byla ostatně u nás uveřejněna studie s dalšími podrobnostmi.

Další převrat v chápání státních lesů?

Vraťme se však do Evropy. I tady se s postupem globalizace trhu se dřevem a s ekonomickou recesí zvyšují tlaky na lesní hospodářství, ekonomickou efektivnost lesní výroby. Mezinárodní analýzy různých národohospodářských oborů v Evropě k tomu konstatují, že lesnictví (jednoúčelově dřevovýrobní) je oborem neperspektivním. A tak se hledají cesty k větší momentální efektivnosti i u státních lesů. Na mezinárodním semináři v předjaří 2005 na MZe ČR nás s jednou takovou reformou seznámil reprezentant státních lesů země Bavorsko. Bavorský zemský lesní zákon je v měřítku SRN poměrně přísný na státní lesy, jimž ukládá vzorově hospodařit se svěřeným přírodním zdrojem. Lze předpokládat, že zákonodárci při formulaci zákona měli na mysli obecnou spolkovou lesní politiku a tedy i to, že do lesního hospodářství patří též péče o environmentální a sociální efekty lesů v míře podle veřejného zájmu. Proto nová struktura v podání představitele správce státních bavorských lesů může vyrážet dech. Vypadala totiž takto:

- lesní hospodářství + myslivost;

- péče o nemovitosti;

- veřejné zájmy na lesích.

Podle tohoto schématu se státní lesy v Bavorsku vracejí ke struktuře klasického jednoúčelového lesního hospodářství, jaká se ustavila v 19. století a jaká se pokládala za přežitou v druhé polovině století dvacátého. Nicméně veřejné zájmy, jako ke státnímu lesnímu hospodářství se nehodící strukturální prvek, jsou obsaženy v koncepci jako přidružený podřadný, nelesnický prvek, ale přece ještě jmenovitý.

Další příklad převratu v chápání státních lesů přinesla zpráva Hospodářských novin ve vydání 10.–12. března 2006 na straně 20: ohlásily reformu státních lesů pod velmi novozélandským heslem „Pronájem státních lesů zvýší zisk státu“. V dosud platném zákonu o lesích 289/1995 Sb. je v § 5 odst. 1 stanoveno, že pronájem státních lesů za účelem obhospodařování je vyloučen. Takže s předstihem bylo oznámeno, že diferenciace vlastnictví lesa, na němž spočívá evropské lesní zákonodárství od 60. let minulého století a k němuž naše legislativa ještě ani nedospěla, je přežitkem. Zřejmě pohnutky, které při přípravě zmíněného zákona vedly k vyloučení pronájmu státního lesa, byly shledány nenáležitými. Jsme zatím jedinou zemí v EU, která takto vyhlašuje novou právní éru, o níž svého času bylo intenzivně diskutováno v lesnickém světě pod tlaky dřevařských firem. A s odůvodněním byly takové ideje odmítány. Jestliže je hrubý zisk reformy odhadován pro stát na tři až čtyři miliardy korun ročně, a to aniž by se prý jakkoliv omezily rekreační a ekologické funkce lesa, je třeba odhadcům připomenout, že v ČR jsou tyto funkčnosti lesa dosud setrvale omezovány nevynakládáním mnohasetmilionových částek ročně. Podle výpočtů, uvažujících rozlohy lesů s žádoucími funkcemi i účelné technologie odpovídajících environmentálních a sociálních služeb, byly totiž účelné náklady na přiměřené lesnické zabezpečení naší kulturní krajiny před vodním živlem, ochrany zdrojů pitné vody, zajišťování prostor pro rekreaci obyvatelstva a funkcí v ochraně přírody kalkulovány v roční výši přes 1 miliardu Kč, a to v cenové hladině roku 1995. Jestliže státní lesy zabírají známé procento lesní plochy, připadá na ně nejméně stejné procento z uvedené částky. Porovnáním se skutečně vynakládanými částkami dospějeme k názoru, co společnosti ve veřejném environmentálním a sociálním zájmu mohou státní lesy nabízet a jaký zlomek toho skutečně poskytují. I to by se mělo uvážit při reformě nakládání se státními lesy v zájmu státu, dříve, než se začnou vypouštět velkorysá slova.

Adresa autora:

Ing. Vladimír Krečmer, CSc.

Na Loukoti 20, 160 00 Praha 6

Tel.: 235 358 116