Lesní pohádka finských reforem
Josef Mládek
Rozsáhlé lesní porosty ve Finsku na konci 19. století téměř vymizely. Příčinou byla rostoucí těžba. Avšak zvyšující se vzácnost a relativní cena dřeva vedly vlastníky k obnově lesů a k hledání nových postupů v lesním hospodaření. Stejně jako v mnoha jiných zemích, i ve Finsku se ve 20. století stav lesů postupně zlepšoval.
Soukromé vlastnictví funguje
Většina finských lesů je soukromá. Z nich jsou nejvýznamnější tzv. rodinné lesy (family forests), které představují 60 % všech lesů a zajišťují 86 % objemu těžby dřeva. Situace ve Finsku se od stavu v České republice sice liší např. odlišnými přírodními podmínkami, nejpodstatnějším rozdílem je ale respekt k soukromému vlastnictví díky jeho nepřerušené tradici. I proto představuje tato severská země pro postkomunistické státy příklad, ze kterého se lze v mnohém poučit.
Ve Finsku si lidé více uvědomují, že
- státem nařízené povinnosti často zbytečně odebírají lesnímu hospodářství zdroje využitelné pro rozvoj lesa;
- majitelé se o les starají ve svém vlastním zájmu. Dobře obhospodařovaný les totiž přináší svému vlastníkovi v dlouhém období vyšší zisky a zhodnocování majetku, než by tomu bylo u lesa zanedbaného. Kromě toho dlouhodobá tradice mezigeneračních vazeb morálně vlastníkům „přikazuje“, aby o les pečovali jako o vzácný odkaz zděděný po předcích. Tradice je ve finském rodinném lesnictví velmi silná a pochopitelně platí, že člověk má nižší tendenci les devastovat, když ví, že stromy vysazoval jeho pradědeček a že se o les jednou budou starat jeho vnuci.
Problém malý versus velký
Rodinné lesy tvoří 444 tisíc lesních hospodářství o rozloze větší než 2 hektary a vlastní je 920 tisíc lidí. Mohlo by se tedy zdát, že vlastnictví finských lesů je až příliš rozdrobené na to, aby bylo možné některé činnosti vykonávat efektivně. Řešením problému je hledání příležitostí pro vzájemnou spolupráci vlastníků. I ta má ve Finsku dlouhou tradici. První sdružení - Asociace pro hospodaření v lesích - vznikala již od roku 1907. Asociace jsou finančně závislé na vlastnících lesa jakožto na svých zákaznících. Oproti veřejné správě tedy mají asociace motiv poskytovat takové služby, které si majitelé lesa přejí, tj. které si budou chtít koupit.
Celkem ve Finsku existuje 154 Asociací pro hospodaření v lesích, čítajících stovky tisíc členů. Všechny jsou financovány a spravovány přímo majiteli lesů. Současným trendem je snižování počtu asociací asi na 100, neboť provoz menších asociací se nevyplatí. Větší asociace totiž mohou vlastníkům poskytovat služby efektivněji. Jednotlivé asociace tvoří oblastní svazy (Regional Forest Owners’ Unions), a ty pak dohromady celostátní zastřešující orgán s anglickým názvem Forestry Council of the Central Union of Agricultural Producers and Forest Owners.
Obrazně řečeno, asociace poskytují vlastníkům služby od sázení až po těžbu dřeva. Důležitá a ekonomicky pozoruhodná je i jejich role ve zprostředkování prodeje dřeva. Vlastníci lesa provedou každý rok asi 100 až 150 tisíc obchodů. Typický majitel provede jednu transakci jednou za 3 až 4 roky v objemu asi 400 m3 dřeva. Vlastník může asociaci k realizaci obchodu zmocnit. K tomu dochází asi ve 40 % prodejů. Z asociací se tak stává silný hráč na trhu; zprostředkovatel, jehož vyjednávací pozice musí být respektována velkými dřevozpracovateli. Majitel lesa tak díky koordinovanému prodeji dřeva mnoha malých vlastníků prostřednictvím asociací docílí výhodnější ceny.
V současné době je sice členství v asociacích ze zákona povinné, ale jedná se o typický příklad státního osvojení si fungujícího systému tak, aby vláda mohla následně poukazovat na svou nezbytnost. Zákon o asociacích byl přijat až v roce 1950 (a novelizován v roce 1999). Je tedy zřetelně vidět, že sdružení vlastníků vznikala dříve a nezávisle na vůli zákonodárců, bez vnějšího donucení.
Přístupnost lesů veřejnosti
Právo lovit zvěř náleží ve Finsku majitelům lesa, a ti jej obvykle za úplatu poskytují loveckým organizacím. To ale neznamená, že by lesy byly lidem nepřístupné. Právo vstupu do lesa je starou severskou tradicí zvykového práva. Každý má nárok na dary přírody, včetně sběru lesních plodů a hub bez ohledu na to, komu les patří. Stejně tak mohou lidé volně využívat lesy například k odpočinku. Musí však být splněny dvě podmínky:
- toto právo musí být využíváno jen občas a dočasně;
- jeho výkon nesmí vlastníka obtěžovat nebo mu způsobovat škodu. Volnému vstupu do lesa se těší všichni lidé, včetně cizinců. Tato skutečnost v nedávné minulosti vedla k organizovanému sběru lesních plodů najatými dělníky z Ukrajiny nebo Thajska. Nutně vyvstává otázka, zda má i takové jednání být součástí „nároku“ na volný vstup do lesa.
Co je METSO?
Nejnovější finská zkušenost s programem METSO (viz níže) ukazuje, že vnášení prvků dobrovolnosti a respektování vlastnictví se vyplatí a vede k lepším výsledkům jak pro hospodářství, tak pro přírodu. Finský vývoj je vhodné pozorně sledovat také proto, že z hlediska zapojení vlastníků do rozhodování o ochraně přírody je v evropském kontextu do značné míry ojedinělý.
Doposud byla ve Finsku ochrana přírody prováděna na základě víceméně jednostranného rozhodnutí vlády v rámci dirigistické státní politiky ochrany přírody. Program METSO ale usiluje o opak: využívá principu dobrovolnosti a jeho hlavním cílem je nákladově efektivní ochrana hodnot přírody. Program lesní biodiverzity pro oblast jižního Finska (zkráceně METSO) byl schválen finskou vládou v roce 2002 a jedním z jeho hlavních cílů je testovat dobrovolné mechanismy ochrany přírody v soukromých lesích. Pilotní fáze projektu METSO je realizována v letech 2003 až 2007 v jižním Finsku, západní části provincie Oulu a v Laponsku.
V rámci tzv. obchodování s přírodními hodnotami (natural values trading) uzavírá vlastník lesa smlouvu s kupcem těchto hodnot, tj. se státem. Předmětem dohody, uzavírané na období 10 až 20 let, je údržba nebo zlepšování specifikovaných „hodnot biodiverzity“ majitelem lesa. Výměnou získává vlastník kompenzaci, která se v roce 2005 pohybovala v intervalu 50–280 eur za rok. Během tzv. konkurenčních nabídkových soutěží (competitive tendering) pak mohou vlastníci nabízet oblasti vhodné k ochraně státním úřadům a navrhovat velikost kompenzace. Na státu je pak v závislosti na stanovených kritériích rozhodnout o „nákupu“, tedy o přijetí či nepřijetí nabídky. Cílem je přitom zajištění dlouhodobé nebo trvalé ochrany přírody. A konečně za třetí, v rámci tzv. sítí spolupráce (cooperation networks) úřady podporují dobrovolnou spolupráci mezi vlastníky, místními úřady a nevládními organizacemi.
Doposud vyňal na základě svého dobrovolného rozhodnutí přibližně každý třetí soukromý vlastník již určitou část svého lesa z běžného hospodaření. Možnost získat za ochranu přírody kompenzace však majitele motivuje ochranářské aktivity dále rozšiřovat. Pro období let 2003–2007 bylo na financování programu METSO určeno 62 miliónů eur. V roce 2007 má být přijato rozhodnutí o způsobu dalšího pokračování programu METSO.
Význam ochrany biodiverzity na maloplošné úrovni je ve Finsku studován teprve od poloviny 90. let. Již nyní se ale ukazuje, že dobrovolný způsob ochrany přírody může přinést lepší výsledky při vynaložení nižších nákladů. Obzvláště na jihu Finska je efektivnost důležitá, neboť tamní lesy jsou v celé zemi hospodářsky nejvýnosnější a současně je v nich otázka zachování biodiverzity nejnaléhavější. Přísně chráněné lesy totiž zaujímají celých 13,4 % rozlohy lesů na severu Finska, na jihu země však jen 1,4 %.
Jak již bylo zmíněno, smlouva o ochraně přírody mezi vlastníkem lesa a státem je časově omezená a obvykle trvá asi 10–20 let. To znamená, že vlastník má jistotu, že po skončení dohody bude sám moci rozhodnout o dalším využití svého majetku. Rozhodne-li se tedy nyní vlastník pro ochranu přírody, neriskuje budoucí nejasná a nejistá omezení ze strany státní politiky ochrany přírody. Stát tak dává najevo, že vlastníky nechce za snahu pomáhat přírodě „trestat“. Konkrétní časové vymezení a jasnější právní formulace vztahu mezi státem a vlastníkem tak odstraňuje umělou nejistotu státní regulace a přispívá k větší ochotě vlastníků přírodu chránit.
Informace a motivace vlastníků - efektivní cesta
Program dobrovolné ochrany je efektivnější než nařízená politická opatření, neboť přenáší pravomoc rozhodování přímo k vlastníkům lesa, tedy k těm, kteří mají nejen ziskové motivace, ale kteří zároveň také disponují nejkvalitnějšími informacemi. Majitel se může v rámci testovaného finského systému rozhodnout, jak velký podíl a jaké konkrétní lokality bude výměnou za kompenzace nabízet k zahrnutí do programu ochrany přírody. To znamená, že vlastníci mohou do určité míry optimalizovat své jednání, což v rámci státem nařízené ochrany přírody nebo naplánovaných výkupů půdy státem není z principu možné.
Cílem státu je nastavit kompenzace tak, aby jejich velikost odpovídala ekologické kvalitě chráněných lesů. Snaha o maximalizaci osobního užitku (zisku) pak motivuje vlastníky lesa k nabízení ochrany těch porostů, pro něž platí, že rozdíl mezi získanými kompenzacemi a ztrátami plynoucími z nemožnosti chráněnou část lesa hospodářsky využívat je maximální. Vlastník má motivaci využít informace a znalosti o specifických podmínkách svého lesa a poměřovat přínosy z ochrany přírody (zde plateb státních kompenzací) s náklady alternativního využití lesa (tj. zejména s finančními dopady neobhospodařování dané části lesa).
Do programu METSO jsou tudíž ve srovnání s jinými státními programy spíše zařazovány z hlediska ochrany přírody nejcennější oblasti, tj. oblasti, za něž stát platí nejvyšší kompenzace. Tento systém ochrany, který přináší vyšší účast vlastníků na rozhodování, tudíž v porovnání s dirigistickými postupy vede spíše k výsledkům, které jsou z hlediska ochrany přírody chtěné a žádoucí.
Finské výzkumné ústavy Pellervo Economic Research Institute a Finnish Forest Research Institute se v této souvislosti zabývaly důsledky případné další ochrany lesů pro trhy se dřevem, výrobu a zaměstnanost. Pokud by podíl chráněných oblastí vzrostl na jihu Finska na 5 % s využitím tradičního, tj. vládou nařízeného programu ochrany přírody, každoroční objem těžby by klesl o 1,2 %, hodnota produkce lesního hospodářství by se snížila o 20 miliónů a produkce v navazujících odvětvích o dalších 152 miliónů eur. Došlo by také k úbytku 800 pracovních míst. Pokud by však rozloha chráněných území byla stanovena nikoli na 5 %, ale na 10 % rozlohy, úbytek pracovních příležitostí by činil již 2300 míst. Naproti tomu v případě využití mechanismu dobrovolné ochrany by důsledky pro trh se dřevem, hospodářské odvětví a nezaměstnanost byly přibližně poloviční. Oba výzkumné instituty tak docházejí k závěru, že dobrovolná ochrana přírody, která umožňuje vlastníkům volit mezi alternativami užití jejich majetku, vede ke snižování nákladů a zefektivňování ochrany přírody.
Některé přetrvávající problémy plánování
Jak již bylo ilustrováno, dobrovolná ochrana lesů jejich majiteli vede (v porovnání s více intervencionistickými přístupy) k nákladově efektivnější a přesněji zacílené ochraně přírodně cenných lokalit. Odstranění umělé překážky na straně nabídky, tj. umožnění vlastníkům lesů nabízet své lesy k ochraně, vedlo k zefektivnění ochrany přírody. „Výsledky dosažené v rámci ochrany lesů na základě dobrovolných nabídek za strany vlastníků půdy již ukazují, že tento nový finský přístup v ochraně biodiverzity lesů funguje,“ říká Ilkka Heikkinen, ředitel Odboru ochrany přírody z finského ministerstva životního prostředí. Má Ilkka Heikkinen pravdu? Funguje „nový finský přístup v ochraně biodiverzity lesů“? Vše nasvědčuje tomu, že Program METSO představuje zlepšení oproti předchozí podobě regulace. Mělo by nám to však stačit? Nedávno vydaný dokument Metson Jäljillä (2006) kriticky analyzuje program METSO a přináší velmi cenná svědectví. Podívejme se na něj proto podrobněji.
Hodnotící zpráva Metson Jäljillä (2006) upozorňuje například na skutečnost, že i v rámci protržní reformy regulace v rámci programu METSO existuje pro bujení administrativy prostor, který by byl na skutečném (nikoli pouze simulovaném) trhu silami konkurence podstatně omezen. Dále je zmiňována otázka nejasných pobídek majitelům lesa ze strany různých státních programů. Je poukazováno na stav, kdy státní podpora lesního hospodaření může majitele lesů odrazovat od omezení hospodaření na některých pozemcích, a tedy demotivovat od účasti v dobrovolném programu ochrany lesů. Další obtížnou oblastí je stanovení délky kontraktu mezi vlastníkem a státem. Kratší kontrakty přispívají k větší ochotě majitelů účastnit se projektu dobrovolné ochrany, současně však příliš krátkodobé smlouvy nemusejí být vzhledem k době trvání obnovných přírodních procesů vhodné. Upozorňováno je také na nesnáze v procesu stanovování kompenzací, jejichž velikost by měla ještě více než doposud odpovídat ekologické hodnotě konkrétních lokalit.
Adresa autora: Bc. Josef Mládek
Liberální institut
E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.