Pět let od realizace II. fáze reformy veřejné správy
Petr Dvořák
Dnem 1. ledna 2003 nabyl účinnosti zákon č. 320/2002 Sb., čímž byla dovršena tzv. II. fáze reformy veřejné správy, tedy zrušení okresních úřadů a převedení většiny jejich kompetencí na obecní úřady obcí s rozšířenou působností nebo na krajské úřady.
Od této chvíle uplynulo 1. ledna 2008 pět let.
Po pěti letech fungování tzv. spojeného modelu veřejné správy je možné si položit otázku, jak se II. fáze reformy vydařila a jak funkční je současný systém veřejné správy z hlediska výkonu státní správy lesů v přenesené působnosti.
Profesionální úroveň zaměstnanců
Na počátku reformy přešla (v rámci delimitace) část zaměstnanců státní správy lesů z okresních úřadů na obecní úřady obcí s rozšířenou působností (dále jen „obce“). S těmito přechody však byly mimo jiné spojeny i situace, kdy dosavadním zaměstnancům okresních úřadů bylo již předem „přislíbeno“, že nebudou zaměstnáni obcí, protože by vydávali negativní stanoviska a rozhodnutí, stejně jako na okresním úřadě. Další zaměstnanci okresních úřadů nalezli uplatnění jinde, neboť pro ně nebyla únosná výše platů na obcích. V důsledku neuspokojivé situace se pokusilo ministerstvo zemědělství čelit poklesu úrovně výkonu státní správy lesů publikováním vzorů správních rozhodnutí podle lesního zákona ve formě metodické příručky. Dále ministerstvo zemědělství v souladu se zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků a jeho prováděcí vyhláškou, neprodleně zajistilo ve spolupráci s Institutem pro místní správu Praha školení úředníků na zkoušku zvláštní odborné způsobilosti. V současné době je bohužel složení této zkoušky jediným odborným kvalifikačním předpokladem pro výkon státní správy lesů v přenesené působnosti, aniž by bylo vyžadováno lesnické vzdělání. V neposlední řadě je třeba též uvést jako negativní faktor fluktuaci úředníků na některých obcích.
Pokud se zabýváme odbornou úrovní zaměstnanců obcí, nelze pominout vliv krajských úřadů jakožto správních úřadů, kterým je svěřeno metodické vedení obcí. Od roku 2003 se prakticky všechny krajské úřady vyrovnaly s rolí metodického orgánu se ctí. Krajské úřady pořádají pravidelně porady se zaměstnanci obcí a snaží se zajišťovat i účast zástupců ministerstva zemědělství a v některých případech i zástupců ministerstva životního prostředí jakožto orgánu vrchního státního dozoru. Ministerstvo zemědělství metodické vedení krajských úřadů a sjednocování výkonu státní správy lesů v rámci porad se zaměstnanci obcí s rozšířenou působností v posledních dvou letech bohužel nepovažuje za příliš prioritní, a to přestože v souvislosti s novým správním řádem a stavebním zákonem vyvstaly v souvislosti s aplikací lesního zákona nové otázky a problémy.
Jako určitý varovný signál je třeba brát hodnocení vlastníků lesů jakožto „zákazníků“ státní správy lesů, kteří často státní správu lesů vnímají jako pouhý represivní orgán, který není pro vlastníka lesa partnerem a rádcem. Takovéto hodnocení se bohužel objevilo i v letáku SVOL s názvem „Vlastníte kousek lesa?“. Uvedené hodnocení nelze v žádném případě vztáhnout na všechny obce, resp. všechny úředníky, kteří státní správu lesů vykonávají.
K celkovému zhoršení úrovně výkonu státní správy lesů po roce 2002 však bohužel došlo, i když by bylo chybou spojovat jej toliko s nižší profesionální úrovní úředníků (především s ohledem na poměrně vysoké procento úředníků bez lesnického vzdělání a výkonem několika správních agend jedním úředníkem), ale i s dalšími níže uvedenými skutečnostmi.
Finanční náročnost
V rámci přípravy II. fáze reformy veřejné správy došlo bohužel, a to i ve fázi legislativního procesu, k postupnému rozšiřování počtu obcí, který nakonec dosáhl 205. Uvedený počet obcí je přemrštěný a obecně jej lze považovat za počet neefektivní. Aby bylo možné alespoň v počáteční fázi reformy (rok 2003) tvrdit, že nový model veřejné správy bude levnější, nebo nejhůře stejně nákladný jako systém okresních úřadů, bylo nutné spojit výkon několika agend a přidělit je jednomu zaměstnanci obce. Důsledkem uvedeného kroku byl praktický zánik plnohodnotné zastupitelnosti úředníků, která byla na okresních úřadech běžná. V této souvislosti nebylo z hlediska prosazení reformy možné akceptovat návrhy jednotlivých ministerstev, aby vysoce odborné agendy veřejné správy mohly být vykonávány jen osobami s příslušným vzděláním. Pokud by totiž došlo k prosazení tohoto požadavku, hrozilo by, že uvažovaný počet úředníků, kteří by měli vykonávat agendy na obcích, překročí předpokládaný počet vyčleněných úředníků (u odborů životního prostředí, kam spadá výkon státní správy lesů, se počty úředníků pohybují většinou mezi 5 až 12 úředníky). Pokud by došlo k uvedenému, musel by být model veřejné správy založený na 205 obcích odmítnut již při jeho přípravě v rámci legislativního procesu jako neefektivní.
Podle neoficiálních informací je v současné době systém veřejné správy vyhodnocován (nebo již vyhodnocen?) z hlediska finanční náročnosti a údajně vychází z hlediska finanční náročnosti jako méně efektivní než systém okresních úřadů.
Ve věci odměňování úředníků na obcích nelze zaujmout jednoznačné stanovisko, protože výše platu úředníků se obec od obce značně liší.
Vměšování samosprávy
Vměšování (ingerencí) samosprávy se rozumí vměšování samosprávných orgánů obce do výkonu přenesené působnosti, přičemž samosprávnými orgány obce se rozumí starosta, rada a zastupitelstvo obce, resp. jejich členové. Vliv samosprávy měl, pokud ne vyloučit, pak alespoň oslabit nový správní řád, který měl podle původních předpokladů nabýt účinnosti dne
1. ledna 2003, tedy ve stejný den, k jakému nabyla účinnosti právní úprava zakládající obce jakožto základ veřejné správy.
Nový správní řád, tedy zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, nabyl účinnosti až dnem
1. ledna 2006. V ustanovení § 131 obsahuje, v souvislosti s ustanovením § 14 (vyloučení úřední osoby – podjatost) možnost, aby v případě vyloučení všech úředních osob nadřízený orgán usnesením pověřil k projednání a rozhodnutí jiný věcně příslušný orgán (sousedící obec). Uvedená „pojistka“ ohledně změny kompetence byla zakotvena pro případy, kdy jsou všechny úřední osoby vyloučeny z projednání a rozhodnutí ve věci, tedy typicky pro případy, kdy je obec jako taková účastníkem správního řízení a její vlastní zaměstnanci by měli rozhodovat o jejích právech, povinnostech, eventuálně o jejich změnách. Bohužel funkčnost této pojistky je zpochybněna rozhodovací praxí soudů, které zastávají stanovisko, že ne v každém takovém řízení jsou úřední osoby vyloučeny z projednání a rozhodování ve věci.
V neposlední řadě je třeba zmínit i neoficiální poznatky o tom, že k ovlivňování úředníků obcí dochází ze strany samosprávných orgánů i v případech, kdy obec jako taková nemá zájem na výsledku správního řízení.
V souvislosti s touto problematikou bylo aktivní i ministerstvo životního prostředí jakožto orgán vrchního státního dozoru, a to mimo jiné ve správních obvodech Magistrátu města Liberec a Městského úřadu Konice.
U krajských úřadů je podle dostupných informací problém ingerence ze strany samosprávy (hejtmana, rady a zastupitelstva kraje) v podstatě nevýznamný.
Výhled do budoucna
Stále častěji se objevují názory, že současný systém veřejné správy je třeba změnit. Současně s těmito názory je jako alternativa navrhováno „obnovení okresních úřadů“ jakožto nezávislých státních orgánů, které by nepodléhaly vlivu samosprávy a „místním poměrům“, tak jak by se dalo usuzovat z některých případů výkonu přenesené působnosti. Ke změně systému veřejné správy – znovuzaložení ryze státních správních úřadů – může dojít pouze za splnění dvou předpokladů. Prvním předpokladem je, že model státních správních úřadů bude jednoznačně oficiálně shledán jako efektivnější (levnější a funkčnější). Druhým předpokladem pak to, že změně systému veřejné správy nezabrání lobby, které spojený model veřejné správy vyhovuje, tedy především samosprávě. Současně s otevřením otázky reformy veřejné správy by musela být i diskuse o počtu správních úřadů v jednotlivých krajích.
Jako nesystémové lze označit návrhy řešení, které předpokládají výkon státní správy lesů podnikem Lesy ČR, s. p., nebo založení speciálních lesodohlédacích úřadů. Tříštění výkonu státní správy mezi vzájemně neprovázané systémy obecných a speciálních správních úřadů přináší v praxi spoustu těžkostí, což je možné doložit na příkladu některých speciálních správních úřadů na úseku ochrany přírody. K podniku Lesy ČR, s. p., je pak třeba poznamenat, že by se jednalo o konflikt zájmů, kdy by jeden subjekt vykonával státní správu lesů a sám by byl v pozici vlastníka, resp. správce lesů.
S ohledem na to, že některé správní agendy úzce souvisí s veřejnými zájmy významnými pro celou společnost, stálo by za úvahu založit státní správní orgány prvního stupně alespoň pro výkon těchto správních agend. Jedná se zejména o ochranu přírody, státní správu lesů, státní správu myslivosti, státní správu rybářství, ochranu zemědělského půdního fondu, ochranu ovzduší, státní správu na úseku odpadů a vodní hospodářství, kde zájem na zachování jednotlivých složek životního prostředí a jejich nepoškozování nad míru stanovenou zákonem je natolik silný, že je třeba jej důsledně chránit nejen z hlediska současnosti, ale i v zájmu budoucích generací. U výkonu těchto agend by měla být v co největším měřítku zajištěna nestrannost a profesionalita rozhodování. Státní správní orgány by však neměly být jen „orgány pod vedením jednoho ministerstva“, jako je tomu např. u správ národních parků, ale měly by být správními orgány obecnými, které by zastávaly vyvážená stanoviska zohledňující zájmy kulturní, sociální, hospodářské a zájmy ochrany přírody.
Postavení veřejné správy
Pozice veřejné správy v našem státě je v současnosti poměrně slabá. Ať již vezmeme v úvahu otázku výkonu správních rozhodnutí nebo hájení zájmů zakotvených v jednotlivých právních předpisech. Jako důkaz této slabosti lze uvést vybudování obchodního domu Carrefour na místě dřívější plochy zeleně před budovou ministerstva životního prostředí v Praze-Vršovicích.
Nezbývá než doufat, že veřejná správa přestane být prezentována jako nutné zlo, a to i z úst některých státních činitelů. Veřejnou správu je třeba budovat tak, aby se o ni stát mohl opírat, aby tato byla zárukou toho, že bude k občanovi přistupováno z její strany profesionálně, nestranně a v případě nutnosti dojde nejenom na symbolické uložení povinnosti či sankce, ale i k jejich vynucení.
V souvislosti s výše uvedeným subjektivním hodnocením dopadů reformy je nutné konstatovat, že jsem se snažil zobecnit poznatky ze své praxe. Vzhledem k počtu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, kterých je 205, není možné absolutně tvrdit, že se uvedené hodnocení vztahuje zcela na všechny tyto úřady. Výše uvedené hodnocení a úvahy jsou mým osobním názorem na danou problematiku.
Autor: Mgr. Petr Dvořák
Ministerstvo zemědělství ČR
E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.