UPLATŇOVÁNÍ VEŘEJNÉHO ZÁJMU NA LESÍCH VŠECH DRUHŮ VLASTNICTVÍ
Veřejný zájem na lesích můžeme chápat jako výraz určitých rozpoznaných potřeb společnosti, které vedou k požadavkům na vlastníky a správce lesa, lesní hospodářství či na nakládání s lesy obecně. Odbornými a politickými diskusemi a následným politickým konsensem se dospívá k uznání požadavků legislativou a poté k cílevědomým aktivitám nebo aspoň k cílevědomé zaměřenosti tyto potřeby respektovat. Právní deklarace upravovala dříve zejména sociální vazbu vlastnictví lesa (omezovala volné nakládání s lesním majetkem). Dnes se zaměřuje také na způsoby včlenění (internalizace) požadavků veřejného zájmu do hospodářské struktury lesnického odvětví. Aniž bychom se pouštěli do hloubky této zčásti sociologické a zčásti politicko-ideologické problematiky, zůstaneme u veřejného zájmu na lesích jako právem uznaných požadavcích na více či méně konkrétní plnění množiny funkcí lesa.
Něco k historii
Ohlédneme-li se do historie, kdy a jak vznikal veřejný zájem na lesích a byl právem vyhlašován, zjistíme dva hlavní zdroje. Prvním byly vážné obavy o dostatek dřevní suroviny pro budoucnost. Objevily se v 18. století, kdy feudální doba předávala nastupující éře osvícenství a racionalismu lesy devastované těžbami i pastvou, jakož i lesnictví postrádající systém pro jejich obhospodařování. Druhým zdrojem byly důsledky Velké francouzské revoluce s “privatizací” šlechtických lesních majetků. Jak známo, ničím neusměrňované nakládání s lesy zvláště v jihovýchodní Francii vedlo k rozsáhlému odlesnění a následným krajinným katastrofám povodněmi a erozí.
Prostřednictvím těchto velmi názorných zkušeností s lesy jako přírodním zdrojem tehdy velmi důležitých surovin i jako nenahraditelnou složkou krajinného prostředí došlo se k poznání, že les jako majetek či kapitál má velmi specifické rysy - dnes říkáme rysy veřejného statku. Rozpoznanou potřebou se stala jistá míra ingerence státní moci na lesy a lesní hospodářství. Výsledkem politického konsensu v 1. pol. 19. stol. byl v Evropě řetězový vznik novodobých lesních zákonů. Došlo jimi k vyhlášení veřejného zájmu na lesích, týkajícího se tehdy především trvalosti existence lesa. Byly to právní normy, určující míru sociální vazby vlastnictví lesa ve veřejném zájmu, vazby výraznější než u jiných druhů majetků zejména ve výrobní sféře.
Je možné říci, že tento stav prohlášených veřejných zájmů na lese trval v Evropě bez podstatných změn až do začátku 2. pol. 20. stol. V uspokojování veřejného zájmu nebylo rozdílů mezi lesy soukromými a veřejnými. Všem druhům vlastnictví lesa byla společná vazba na trh se dřevem. Dřevovýrobní funkce lesa byla u všech jedinou plánovitou, hospodářskou funkcí. Nebylo proto žádných důvodů pro diferenciaci v uspokojování veřejného zájmu podle druhu vlastnictví lesa. Lesy obhospodařované v mezích lesního zákona k trvalosti jejich existence a podle zájmu vlastníků i k trvalosti a vyrovnanosti výnosů z lesních majetků mohly plnit jak veřejné zájmy na funkci produkční, tak i samovolné mimoprodukční funkce v určité, tehdejší potřebě odpovídající intenzitě.
Poněkud odlišná situace se vyvíjela v USA s výrazně liberálním politickým režimem. Vzhledem k zprvu neohraničené disponibilnosti lesních zdrojů, k historickému a kulturnímu vývoji země bylo tam např. možné po vytěžení lesů jedné končiny přemístit exploataci jinam. Stát dlouho nezasahoval do kořistného využívání přírodního zdroje. Až bylo zcela zřejmé, že i v tak velké zemi s obrovským bohatstvím lesů je člověk schopen jak ohrozit budoucí dostupnost dřevní suroviny, tak důkladně zdevastovat nadlouho krajinu. Pak došlo v USA k velkému politickému činu - k založení státních lesů (National Forests) zvláštním zákonem v roce 1897. I dnes jsou pro nás velmi zajímavá slova, která napsal tehdejší ministr zemědělství řediteli U.S. Forest service, když 1. února 1905 vstupoval v platnost nový zákon o převodu státních lesů z kompetence Ministerstva vnitra do kompetence Ministerstva zemědělství. Ministr James Wilson napsal: “Všechny tyto lesy jsou určeny pro trvalý užitek všeho lidu a nikoli pro dočasný zisk jednotlivců či společenství.” Jde o první konstatovaný rozdíl ve vztahu k veřejným zájmům podle druhu vlastnictví lesa.
Vraťme se však zpět na náš starý kontinent. Výrazná změna veřejného zájmu na lesích přichází v Evropě až v polovině 20. století. Souvisí to s prudkým rozvojem civilizačních procesů, které mění nejen růstové prostředí lesů, ale také životní prostředí lidí, jejich životní úroveň i životní styl. To vše vedlo k postupnému zdůraznění významu některých mimoprodukčních funkcí lesa, zejména jeho funkcí jako složky životního prostředí. Veřejný zájem se zaměřuje zejména na funkce cíleně řízené, na lesnické služby, na produkovanou lesnickou infrastrukturu.
Velké lesnické diskuse byly počátkem 60. let zahájeny v západním světě kolem ideje, kterou jeden z lesnických politiků vyjádřil slovy: “Vlastní život lesa skončil a lesnictví musí převzít odpovědnost nejen za budoucnost lesů, ale i za budoucnost krajiny.” Aby ovšem bylo možné takové žádoucí lesnické služby reálně zabezpečovat, bylo nutno přemýšlet o způsobech jejich internalizace v LH. Je to podmínka pro jejich ustavení jako nedílné složky hospodářské činnosti lesnických subjektů.
Vývoj vedl k zřetelné lesopolitické diferencia-ci druhů vlastnictví lesa v zabezpečování veřejných zájmů. V 60. letech se utváří nová lesní legislativa v SRN, Francii, Rakousku a dalších zemích. Klade důraz na to, že v liberálním demokratickém systému spočívá smysl existence veřejného vlastnictví lesa v zabezpečování veřejných zájmů na něm jako priority při nakládání s ním. Roste tak silně význam lesů veřejných.
Lesy soukromé zůstávají svázány s trhem v intencích vlastnických zájmů. Pokud je na vlastnících žádáno, aby respektovali a zabezpečovali i mimotržní veřejné zájmy nad míru zákonem dané sociální vazby vlastnictví lesa, musí jít o veřejnou zakázku. Její přijetí je záležitostí jejich volné úvahy a úhrady jejich nákladů či případné újmy ze zdrojů společenského režijního kapitálu. Úlohou státní správy se stává motivovat je k zabezpečování konkrétního veřejného zájmu na jejich lesních majetcích systémem osvěty, poradenství, technické pomoci a hlavně ovšem finančního krytí schválených aktivit.
Aktuální otázky
Jaké jsou na poli veřejného zájmu na lesích aktuální problémy? Jaké kroky by bylo účelné promýšlet k tomu, aby mohl být reálně uspokojován v mezích přiměřeného obecného prospěchu? Jde o řetězec otázek lesnicko-politických, ekonomických, organizačních a právních.
Veřejný zájem na produkční funkci lesa
Nesporný veřejný zájem na lesích se od počátku moderní doby vztahuje k produkci dřeva. Avšak běh času mění charakter veřejného zájmu. Dnes při globalizaci obchodu na rozdíl od dob josefinských už nehrozí nedostatek této ekologicky výhodné suroviny. Další hledisko pro úvahy plyne ze změny politického a hospodářského systému pádem totality u nás. Totalitní systém byl charakteristický uplatňováním státních produkčních zájmů jako zájmů veřejných jednotně u veškerých lesů. Po této éře zdá se být naléhavé promyslet znovu charakter veřejného zájmu na produkční funkci lesa - zejména posoudit a patrně diferencovat míry sociální vazby vlastnictví lesa soukromého a veřejného (či v našem dosavadním právním systému lesa nestátního a státního). To znamená uvážit v novém lesopolitickém prostředí reálné veřejné zájmy na produkci dřeva za reálných ekonomických podmínek.
Specifika státních lesů
Hovoříme-li o diferenciaci, poukažme na zákon o státním podniku č. 77/1997 Sb., jenž určil smysl existence státního podniku v prioritním zajišťování veřejného zájmu v oboru jeho podnikání. Zákon v našem lesnictví dobře resonuje se stoletou ideou státních lesů amerických na rozdíl od českého neoliberalismu posttotalitní doby, jenž odmítá vidět rozdíly mezi druhy vlastnictví lesa v podnikání s ním. Domnívám se, že lesy v majetku státu by měly být nadále obhospodařovány podle striktních kritérií trvalosti, vyrovnanosti a jakosti ekonomicky efektivní produkce v časovém horizontu trvale udržitelného obhospodařování všude tam, kde je produkce možná a účelná. Bude tak možné vytvářet i zdroje pro financování priorit v duchu zákona 77/1997 Sb., spočívajících v pokrývání veřejných zájmů např. lesnickými (ekologickými) službami. Jejich charakter zatím obvykle není tržní, protože environmentální efekty jsou často pravými veřejnými statky - tedy efekty všem dostupnými, z jejichž užívání nelze nikoho vylučovat. Navíc jsou to efekty podstatného významu pro občany, pro stát a pro společnost vůbec. Bývají to také veřejné statky nepravé, u nichž převedení na tržní charakter sice možné je, avšak je spojeno s těžko řešitelnými problémy. Aktuálně uplatňované heslo “kdo požaduje, ten platí” je sice dobově líbivé, leč v lesnických službách ne vždy racionálně uplatnitelné, jak dokládají zkušenosti světa, jenž trhem žije odedávna.
Jestliže náš s. p. Lesy ČR připravil nyní své programy jak pro trvale udržitelné produkční hospodaření, tak pro zajištění cílů veřejného zájmu na lesích ve své správě, jsou to zásadní kroky do nového století! Všichni si už uvědomujeme logiku liberálního systému: jestliže by státní lesy neměly pokrývat veřejné zájmy v celé produkční i mimoprodukční škále funkcí lesa, nebylo by nutné, aby existoval správce státního lesního majetku popř. lesní majetek státu vůbec. Příklad rozpuštění státního lesního podniku Nového Zélandu je k tomu poučnou ilustrací.
Systém pro lesnické služby veřejného zájmu
Pro racionální zabezpečování veřejného zájmu na lesích jako složky životního prostředí je nezbytný systém. Vycházet by měl z lesnického územního plánování, spjatého s hospodářskou úpravou lesů, která by respektovala jak produkční, tak mimoprodukční hlediska nakládání s lesy. Všichni víme, že není snadné obojím dobře rozumět. Náš lesní zákon 289/1995 Sb. ustavil nový právní institut - oblastní plány rozvoje lesů (OPRL). Charakterizuje je jako nástroj státní lesnické politiky. OPRL by se měly stát proto podkladem pro včleňování lesnických služeb do hospodářského systému lesnictví a jejich racionálního provozování. Základním obsahem OPRL z hlediska veřejných zájmů by měla být tématika nová, u nás dosud neobvyklá, totiž územní členění (mapování) jak nabídky lesnických služeb (konkrétní funkční potenciál lesů), tak poptávky veřejného zájmu po konkrétních aktivitách. Převod rámcových poznatků z OPRL do LHP umožní pak vlastníkům i správcům lesa opřít o ně reálné projekty. Orgány státní správy mohou je cíleně podněcovat, objektivně posuzovat a rozhodovat o financování i jiných druzích podpory.
Poslání OPRL jako objektivního nástroje státní politiky logicky předurčuje pro jejich zpracování nezávislou instituci, instituci státní. Mělo by také být brzo upraveno to, co bylo zmařeno při tvorbě platného lesního zákona: při vzniku a obnovách OPRL by mělo mít důležité slovo MŽP ČR - pokud už bude chtít a mít na to, aby vazby lesů a krajiny byly ve veřejném zájmu pojímány šířeji než jenom jako problémy ochrany přírody.
Lesnické provozní plánování a veřejný zájem
S ohledem na charakter úkolů plynoucích z požadavků veřejného zájmu pro různé druhy vlastnictví lesa bylo by patrně dnes na místě uvážit také diferenciaci v provozním lesnickém plánování. Priority ve smyslu zákona 77/1997 Sb., náležitě zpracované OPRL, jsou pro lesy státní v podstatě úkoly. Takto nahlíženo by LHP neměly být pro ně jen souborem nezávazných doporučení k volné úvaze. Vynořuje se tu řada otázek, při jejichž praktickém řešení nebyly zatím brány v úvahu aspekty veřejného zájmu na lesích jako aspekty priorit. Zdá se být logické, že je oprávněný rozdíl mezi plánem soukromého vlastníka lesa a plánem pro správce státního lesního majetku, pomýšlíme-li na podstatně rozdílný vztah uvedených subjektů nejen k pokrývání veřejného zájmu na lesích, ale také k samotnému lesnímu majetku.
Poslání a práce státní správy
Veřejný zájem na lesích ve svých nových podobách vyžaduje také kvalifikovanou práci státních orgánů, pověřených naplňovat skutky ingerenci státu na lesní hospodářství a nakládání s lesy vůbec. Máme pod dvěma ministerstvy dva orgány státní správy, které se zabývají lesy. Avšak jeden z nich je zatím, jak známo, natolik sláb, že jeho kompetence plynoucí z lesního zákona 289/1995 vydatně supluje orgán jiný s kompetencemi podle zákona 282/1991, které mají jiná, specializovaná témata. Slyšíme často hlasy, navrhující zrušení či převedení toho či onoho orgánu sem i onam.
Zastávám názor, že státní správa lesů i Česká inspekce životního prostředí s působností v ochraně lesa (ČIŽP), mají velmi důležitá poslání a tedy i nezpochybnitelná oprávnění své existence. Jde o diferenciovanou ochranu veřejných zájmů na lesích tak, jak jsou právem diferencovány kompetence resortů zemědělství a životního prostředí. Oprávnění samozřejmě pod podmínkou, že se budou moci zabývat s dostatečnou intenzitou každý svými vlastními, ze zákonů plynoucími úlohami. Dělba práce nevylučuje součinnost.
V důsledku nízké kapacity státní správy lesů trvá od r. 1996 silný tlak na ČIŽP, takže v dobrém úmyslu a pobízena ideou záchrany lesů před kořistnými záměry supluje státní správu lesů, převádějíc kritéria řádné produkce dřeva v hospodářských lesích na kritéria ochrany životního prostředí v lesích. Nehledě na stránku věcnou je v mnoha případech zaneprazdňována na úkor jejího nezastupitelného poslání v oboru reálných funkcí lesa jako složky životního prostředí. Hovoříme-li o slabosti či o zaměření orgánů státní správy, nemám na mysli jen dozor a sankce, ale stejně tak mimořádně závažnou úlohu, jako v demokratických zemích mají orgány státní správy v oblasti osvěty, poradenství, technické pomoci a ekonomické stimulace. Tímto vším by se měl účelně zabývat vrchní státní dozor na lesní hospodářství, ustavený § 50 lesního zákona 289/1995 Sb. v kompetenci MŽP ČR.
ZÁVĚREM
Otázky veřejného zájmu na lesích a způsoby jejich lesnického zodpovídání jsou ve světě už dlouho zásadní pro image lesníků a lesního hospodářství. A jejich image pak do značné míry rozhoduje o míře velmi žádoucí ba nezbytné podpory, jaké se lesnictví dostává. Nikdo z lesníků jistě oprávněně nepochybuje o tom, že produkce dřeva je základním pilířem ekonomiky LH. Avšak nenaformulovat při tom jasně kvalifikovaný marketing lesnických služeb je cesta ke dnu: nad 0,6 % podílu dřevovýrobního lesnictví na hrubém domácím produktu se pousměje nejen národohospodář. Ve světě lze už slýchat názor, že ve vztahu zejména k aktivitám přírodovědně školené či podněcované veřejnosti se možná jedná o budoucnost lesnictví vůbec. Připomeňme tuzemskou kampaň, charakterizovanou televizními pořady “Nedej se!”. Není to jen náš domácí problém! Místo lesnictva, tvrdohlavě nabízejícího jenom ten jeho zlomek procenta, dostává se podpory jiným specialistům pro jejich formy nakládání s lesy. Jak je patrné, otázky soudobého veřejného zájmu na lesích jdou mnohdy až na kořeny naší lesnické profesio-nality. Vyžadují větší proměny myšlení, než je nám, klasicky vyškoleným lesníkům v totalitním, od ostatního světa odtrženém klimatu, někdy milé. Vyžadují kvalifikovanou přípravu mladé generace. A také mnoho koncepční práce se syntézami přírodovědeckých, lesopolitických, ekonomických i právních znalostí. Závisí na tom racionální budoucnost lesů, lesnictva - a tedy smysl jejich existence v dalším století.
Pozn.: Článek byl přednesen na II. Sněmu lesníků ČR 15. května v Kostelci n. Č. l.