SMLUVNÍ OCHRANA LOKALIT SOUSTAVY NATURA 2000 - ANO ČI NE?
RNDr. Petr Roth, CSc. - Ministerstvo životního prostředí ČR, Praha
V posledních měsících se zejména v lesnických kruzích začíná při diskusích o budoucí podobě a režimu lokalit soustavy Natura 2000, kterou jsme povinni připravit do data vstupu do EU (viz též Lesnická práce 10/2000), ozývat názor, že ochranu těchto lokalit bude možné zajišťovat smluvně. Jako důvod bývá uváděno, že nikde v evropské legislativě není explicitně řečeno, že by lokality soustavy Natura 2000 musely být přímo vyhlašovány a že pro zajištění cílů ochrany tedy plně postačí, bude-li zabezpečen režim území právně vymahatelným způsobem, k čemuž je údajně smluvní ochrana dostatečným nástrojem.
Opravdu nemusí být lokality soustavy Natura 2000 vyhlašovány a skutečně postačí jejich smluvní ochrana? Na první část otázky je odpověď jednoduchá. Natura 2000 je na evropské úrovni kodifikována směrnicí 92/43/EHS (směrnice o stanovištích); ta v článku 4 odst. 4 uvádí, že “jakmile byla lokalita schválena (Evropskou komisí), příslušný členský stát vyhlásí tuto lokalitu co nejdříve, nejpozději do šesti let, jako zvláštní oblast ochrany a stanoví priority podle významu lokality pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany typu přírodního stanoviště nebo druhu”. I laikovi je tedy bez dalšího komentáře zřejmé, že lokality soustavy Natura 2000 je podle směrnice nutné vyhlašovat, resp. že do našeho právního řádu je nutno transponovat (přenést) tuto povinnost tak, aby mohly být vyhlašovány podle našich právních předpisů. Rovněž tak je z citátu patrné, že již ze samotného vyhlašovacího aktu musí být zřejmé, pro které předměty ochrany (tj. přírodní stanoviště podle přílohy I a druhy podle přílohy II citované směrnice) je ta která lokalita vyhlašována; v našich podmínkách proto připravujeme zavedení povinnosti zpracovávat pro území Natury 2000 plány péče, oproti stejnojmennému institutu ze současnosti podstatně podrobnější a s vyšší mírou závaznosti. Již v tom lze najít první, byť relativně méně závažný argument proti myšlence substituce ochrany legální ochranou smluvní - z dikce směrnice vyplývá, že předměty ochrany každé lokality musí být veřejně známy, což nedokáže zajistit žádná smlouva.
REŽIM LOKALIT SOUSTAVY NATURA 2000
Proč je však doopravdy nutné lokality soustavy Natura 2000 vyhlašovat? Skutečně závažné důvody (kromě výše uvedeného) jsou dva; prozatím všechny pokusy o jejich obejití jiným způsobem ztroskotaly. Prvním z nich je, že v lokalitách soustavy Natura 2000 - podobně jako v našich zvláště chráněných územích - bude existovat určitý režim, který bude ovlivňovat nejen vlastníky či uživatele, ale každého návštěvníka či jakýkoli podnikající subjekt. Důvodem zavedení takového režimu je povinnost naplnění základního cíle soustavy Natura 2000: zajistit, že předmět ochrany každé lokality (konkrétní přírodní stanoviště a druhy podle příloh směrnice, pro které je lokalita vyhlášena) zůstane dlouhodobě ve stejném nebo lepším stavu z hlediska ochrany (angl. “conservation status”). Součástí takového režimu budou zcela určitě i určitá omezení a zákazy. Taková omezení či zákazy, platící i vůči třetím osobám, však nelze zajistit smlouvou mezi státem a vlastníkem, přinejmenším tam, kde kromě vlastníka není možné vyloučit vstup a činnost těchto třetích osob. V případě, že by lokalita Natura 2000 vznikala jen na soukromém pozemku, kde určitý zákon dává možnost vlastníku zakázat vstup třetím osobám (např. obydlí, zastavěné pozemky apod.), bylo by teoreticky možné o smluvní ochraně uvažovat. V návrhu novely zákona o ochraně přírody a krajiny se skutečně tato možnost zvažuje např. pro zajištění ochrany netopýrů, obývajících lidská obydlí a podzemní prostory, tedy vesměs místa veřejně nepřístupná. Obecně však platí, že takových situací bude celkově velmi málo. Kromě toho je nutno mít na zřeteli další skutečnost, kterou v naší dosavadní ochraně přírody nedokážeme zatím postihnout: z evropské legislativy vyplývá, že lokality soustavy Natura 2000 je nutné pro naplnění cíle, popsaného v předchozím odstavci, chránit i před vlivy zvenčí. Dobře si to lze představit na příkladu ochrany lesních lokalit: pokud budou vyhlášeny lokality Natury 2000 pro ochranu konkrétních lesních porostů, není třeba čtenářům Lesnické práce vysvětlovat, že pro zachování takových porostů nestačí jen vypracovat a realizovat plány péče (nebo speciální LHP) pro tyto porosty, ale i pro okolní lesy a nelesní plochy. Aby bylo možné jakkoli uplatnit požadavky na zvláštní péči o tyto okolní porosty, je nutné obecně závaznou formou definovat vlastní území, na němž se zajišťuje ochrana. Smluvní vztah mezi státem a subjekty v rámci lokalit Natura 2000 je pro okolní vlastníky pozemků zcela irelevantním důvodem; rovněž u případné škody, vzniklé sousedním vlastníkům díky požadavkům státu na zavedení speciálního způsobu hospodaření, nebude odkaz na smlouvu akceptovatelným důvodem pro uvolnění finančních prostředků ze státního rozpočtu.
POSUZOVÁNÍ VLIVU NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Druhým důvodem, prakticky jednoznačně vylučujícím smluvní ochranu, je existence článku 6 směrnice o stanovištích. Podle tohoto ustanovení je každý investor, připravující záměr nebo projekt, který by mohl mít negativní dopad na lokality soustavy Natura 2000, povinen provést na svůj náklad speciální hodnocení dopadu svého záměru (EIA), a to na všechna území potenciálně ohrozitelná; to vše jak v případě, že je záměr situován do vlastní lokality Natury 2000, tak i tehdy, má-li ležet mimo tuto soustavu. Právní úprava této povinnosti bude spočívat ve speciálním režimu zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, kdy první povinností investora bude, aby zjistil, na které lokality může mít jeho záměr vliv. Podmínkou pro takové zjištění ovšem je, aby tyto lokality de iure existovaly - žádný státní orgán nemůže požadovat po komkoli, aby provedl a financoval náročné a drahé hodnocení EIA na lokality, kde existuje pouze smluvně zajištěné provádění určité ochrany, ale navenek takové území nemá žádný právní status.
Pro úplnost lze uvést ještě další dva argumenty, hovořící proti myšlence smluvní ochrany. Lokality soustavy Natura 2000 budou s největší pravděpodobností značně rozsáhlé (taková je praxe v EU a jako taková nám je Evropskou komisí doporučována) a jen zcela výjimečně budou mít jednoho či jen několik vlastníků. Daleko běžnější bude situace, kdy vlastníků budou stovky, někdy i tisíce; aby bylo skutečně možné hovořit o smluvní ochraně, musely by smlouvy být uzavřeny se všemi z nich, což technicky ani prakticky není reálné. Kromě toho každý smluvní vztah bývá časově ohraničen a i v době svého trvání je vypověditelný některou ze smluvních stran. Pro zabezpečení ochrany soustavy Natura 2000 však existuje objektivní povinnost státu; této odpovědnosti by však stát stěží mohl za situace, kdy by pouhé vypovězení smlouvy mělo za následek právní zánik takto “chráněného” území, dostát.
DŮVODY PROSAZOVÁNÍ SMLUVNÍ OCHRANY
Jaké jsou skutečné důvody prosazování smluvní ochrany? Ačkoli je toto téma tabu, není obtížné dobrat se podstaty problému. Jako ve většině podobných případů jsou jimi peníze. Budou-li lokality soustavy Natura 2000 vyhlášeny obecně závazným právním předpisem, budou moci vlastníci a hospodařící subjekty požadovat finanční prostředky od státu jen v případech prokázané újmy či prokázaných vícenákladů nad rámec běžného hospodaření. Pokud by však šlo o smluvní ochranu, bylo by možné - protože smlouva je vždy souhlasným projevem vůle všech stran, nikoli naplněním konkrétních povinností - požadovat za uzavření smlouvy další finanční příspěvky nad tento z hlediska státu opodstatněný rámec. Taková myšlenka je možná lákavá pro vlastníky, méně již přijatelná pro stát a jeho rozpočet, ale koneckonců není příliš chvályhodná ani z hlediska etiky: stěží by se takový přístup srovnával s požadavkem na rovnost před zákonem, neboť stát by byl donucen platit předem neodhadnutelné částky za splnění svých mezinárodních povinností i takovým osobám, jimž by plněním této povinnosti nevznikala žádná újma ani omezení, nýbrž pouze čistý a bezpracný zisk - zatímco ostatní subjekty mimo území soustavy Natura 2000 by již takovou možnost nezískali.
ZÁVĚR
Shrnující odpovědí na otázku v názvu článku je tedy - ne. Toto “ne” však v žádném případě nelze spojovat s myšlenkou smluvně prováděné péče (managementu). Soustava Natura 2000 bude založena v naprosté většině lokalit na více či méně aktivní péči o území a podobně jako kdekoli jinde v Evropě, ani u nás se nepočítá s tím, že by tuto aktivní péči neprováděli vlastníci či hospodařící subjekty. S těmi bude stát uzavírat smlouvy, samozřejmě jen na takové činnosti, které vyplynou z plánů péče a půjdou nad rámec běžného způsobu hospodaření, a za tyto činnosti bude platit i smluvně dohodnutou odměnu. Podmínkou k uzavírání takových smluv však - kromě finančního zdroje - bude vždy nejprve vyhlášení území prostřednictvím obecně závazného právního předpisu, respektive alespoň předložení záměru na takové vyhlášení (do doby schválení návrhů lokalit Evropskou komisí).