OTÁZKY FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉHO ZÁJMU NA LESÍCH

Doc. Ing. Luděk Šišák, CSc. - Lesnická fakulta ČZU v Praze

Obsah a formy zajištění veřejného zájmu na lesích se diskutují dlouhou dobu a často, a to jak v regionálním, tak světovém měřítku. Vychází se z názoru, že v minulosti mohl důchod získaný z produkce dřeva pokrýt náklady na poskytování dalších služeb. V mnoha případech toto již není možné, a to tím spíše, že se důchod z produkce dřeva snižuje, zatímco netržní funkce lesa nabývají na významu.

Ve světě roste znepokojení z toho, že vlastníci lesa nebudou schopni sami nést tíhu nákladů a tržních ztrát, spojených s trvalým zajišťováním a poskytováním mnohých funkcí - služeb lesa, vyžadovaných společností. Je nutno hledat cesty pro řešení uvedených problémů. Toto se považuje za jednu z velkých výzev pro lesnickou politiku, ale nejen pro ni.

PROBLÉM FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉHO ZÁJMU NA LESÍCH Z VLASTNÍCH ZDROJŮ LH

Při úvahách o míře financování veřejného zájmu na lesích z tržní funkce lesa u nás bychom se neměli nechat mýlit, nebo ukolébat tím, že lesní hospodářství jako celek není v ČR v tak obtížné ekonomické situaci jako v řadě jiných zemí, že produkce dřeva je rentabilní a z ní je možno do značné míry hradit mimoprodukční funkce (až charakteru služeb) lesa a lesního hospodářství pro veřejnost. V současné době je relativně vysokého, kladného hospodářského výsledku našeho lesního hospodářství oproti vyspělým zemím dosahováno do značné míry uměle - působením dvou faktorů, které zde nemusí být věčně - totiž jednak velmi výrazným podhodnocením kurzu naší měny ve srovnání s měnami zemí EU a jednak několikanásobně nižšími mzdami a platy našich pracovníků. Kromě toho, ve vypěstovaných porostech k obnovní těžbě je k dispozici především jehličnaté dříví - obecně u nás, ale i ve světě daleko rentabilnější a žádanější než listnaté. Za těchto okolností mohou být náklady v našem sektoru LH obecně podstatně nižší než v zemích EU a zpeněžení dříví, tj. tržby, pak téměř na stejné úrovni.

Dojde-li však v blízké budoucnosti alespoň k částečnému narovnání úrovně kurzů, mezd a platů, pak kladný hospodářský výsledek lesního sektoru z tržní, tzn. dřevoprodukční funkce lesa se u nás za současných výrobních podmínek, používaných technologií, způsobu našeho hospodaření v lesích a organizace sektoru LH velmi rychle vypaří. Kromě toho ve světě roste vysoce efektivní produkce dřeva dodávaného z porostů pěstovaných plantážním komerčním způsobem, hnojených, chráněných, vhodných pro zcela mechanizované technologie, využívajících vyšlechtěných odrůd, s obmýtím několika let či několika málo desítek let, a to ať již na plochách přeměněných současných lesů, nebo na plochách bývalé zemědělské půdy (např. Nový Zéland, ale i USA). Je otázkou, co s tímto přístupem provede certifikace, ale i takové hospodaření lze ve světovém rámci považovat za trvale udržitelné, srovnatelné se zemědělským obhospodařováním půdy.

Jestliže se efektivnost našeho lesního hospodářství výrazně nezvýší v několika příštích letech, tj. nesníží se vysoká jednotková pracnost, neúměrné celkové režie v sektoru a zatížení hospodaření v lesích požadavky, činnostmi a náklady, které s vlastní tržní produkcí (s produkční funkcí lesa procházející trhem), nemají ve skutečnosti nic společného, pak se podstatně zúží prostor pro hrazení činností mimoprodukčních funkcí lesa, požadovaných některými hlasitými členy společnosti, z ekonomického výsledku funkce produkční.

Na druhé straně je třeba říci, že u nás existuje určitá podpora lesního hospodářství z veřejných zdrojů (nejen v oblasti dotační, náhrad a služeb, ale i daňové), jak je tomu i v jiných zemích. Je však nutno dát úroveň těchto finančních podpor do souvislosti s mírou omezení vlastníků při produkci dřeva, ať již jde o zastoupení dřevin, obmýtní dobu, umístění a velikost obnovních prvků, používanou techniku a technologie, úroveň výše těžeb, apod., v různých zemích. Ve světě za současné situace roste tlak na to, aby se podpory udělovaly především v souvislosti s plněním veřejného zájmu zejména na mimoprodukční funkce a služby lesa a lesního hospodářství, ne na vlastní produkční, tržní funkce.

POJEM VEŘEJNÉHO ZÁJMU NA LESÍCH

V této souvislosti se často volá po vyjasnění otázky tzv.”veřejného zájmu” na lesích, která byla, je a bude jistě ještě mnohokrát diskutována. Jde o proces, který zřejmě nebude nikdy uzavřen, protože veřejný zájem se neustále mění s tím, jak se vyvíjejí potřeby a požadavky společnosti. Obvykle se u nás pojem veřejného zájmu chápe jako protiklad tzv. zájmu soukromého - v pojetí tržního (produkčního). Pak bází pro diferenciaci zájmu na veřejný a soukromý je polyfunkčnost lesa a lesního hospodářství, zejména diferenciace funkcí (služeb) lesa na produkční - tržní a mimoprodukční - netržní.

Většinou se funkce produkční chápe jako soukromá a funkce mimoprodukční jako funkce veřejné, tedy veřejného zájmu. Otázkou však je, zda je tomu opravdu tak, zda existuje striktní přísná hranice mezi zájmem soukromým a veřejným. Kde začíná zájem soukromý a kde končí zájem veřejný na lese? Neprolínají se ve skutečnosti mnohdy oba tyto zájmy? Jsou jen mimoprodukční funkce lesa - tzv. “pozitivní externality lesa” předmětem veřejného zájmu a produkční funkce lesa veřejným zájmem nejsou?

Víme, že les poskytuje pozitivní externality prostřednictvím své kvality, svého stavu, konkrétněji stavu lesního porostu a lesní půdy. Tedy existence lesního porostu jako takového v dané kvalitě a kvantitě je prvotní podmínkou plnění mimoprodukčních funkcí, ne však již úrovně jejich významnosti pro společnost, která se odvíjí od společenské poptávky a objednávky na tom kterém místě v daném čase. I když kvalita a kvantita uspokojování, tj. plnění mimoprodukčních funkcí lesa úžeji nekoresponduje se zásobou dřeva na pni, jsou u nás pozitivní externality, mimotržní funkce lesa, tedy funkce tzv. veřejného zájmu, ve velké míře zajišťovány reálně prostřednictvím tržní funkce lesa, která se z tohoto důvodu stává rovněž předmětem veřejného zájmu.

V zásadě se jedná o otázku míry pojetí veřejného a soukromého zájmu na lese, externalit lesa. Je-li např. dlouhodobost, trvalost, vyrovnanost, tzn. trvale udržitelný rozvoj plnění funkcí lesa veřejným zájmem, pak je jím i výnosová trvalost a vyrovnanost - tj. trvale udržitelné produkční využívání obnovitelného přírodního zdroje, což je doložitelnou skutečností i z pohledu environmnetálního. Tedy dokonce výnosová trvalost a vyrovnanost lesa je nejen předmětem soukromého, ale neméně ve stejné míře i veřejného zájmu.

Konečně, jestliže má stát jako představitel veřejnosti zájem na tom, aby rostla úroveň společnosti, úroveň hospodářství, aby se zajistila trvale udržitelným způsobem, aby se zabezpečilo optimální prostředí pro podnikání včetně sociálně-ekonomické stability, má zájem na tom, aby prosperoval soukromý sektor národního hospodářství a samozřejmě další sektory národního hospodářství. Veřejným zájmem se pak obecně stává např. i úroveň soukromého sektoru, podpora podnikatelského prostředí, konkurenceschopnost soukromých producentů zboží a služeb na trhu v rámci naší ekonomiky ve srovnání s producenty v ostatních ekonomikách ve světě.

Veřejný a soukromý zájem jsou tedy dvě stránky jedné mince a v daném smyslu jsou to spojité nádoby, vzájemně se prolínající a ovlivňující. V současných společenských sociálně ekonomických poměrech ČR potřebujeme les jako polyfunkční environmentální zdroj a lesní hospodářství jako polyfunkční sektor a činnost, které budou v žádoucí společenské míře plnit jak funkce produkční - tržní, tak mimoprodukční, environmentální - tj. netržní. Oba bloky funkcí lesa jsou pro naši společnost na současné sociálně ekonomické úrovni přínosné a nezastupitelné. I to je veřejný zájem.

Uvedené vychází z toho, že život společnosti je postaven na výrobě. Bez výroby přestane existovat. Přitom výroba je jednota přeměny látek a energií - tj. produkčních vztahů, produkce, produkčních funkcí a internalit a současně výměny látek a energií mezi člověkem a přírodou - tedy environmentálních vztahů, ekologie a mimoprodukčních funkcí.

V zásadě se tedy jedná, pokud jde o důsledky lidské činnosti a význam objektů využívaných člověkem, o jednotu a střet dvou protikladů - dvou bloků funkcí - produkčních (tržních) a environmentálních (mimoprodukčních, netržních), přičemž oba bloky, na nichž stojí lidská existence, jsou si zřejmě v principu společensky rovnocenné. Veřejný zájem u nás by měl směřovat ke strategické vyváženosti trvale udržitelné úrovně plnění obou bloků funkcí lesa, samozřejmě s možnými zásadními lokálními rozdíly podle konkrétní úrovně plnění funkcí lesa.

FORMA FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉHO ZÁJMU

Pokud budeme intenzifikovat plnění jedněch funkcí lesa na úkor jiných funkcí lesa, měla by být z toho vzniklá případná újma a škoda hrazena těm subjektům, kterým vznikla - ať již soukromým, či veřejnosti. V případě intenzifikace mimoprodukčních funkcí může jít z pohledu vlastníka jak o zvýšené náklady a mimořádné náklady, tak ušlý příjem (zisk), z pohledu společnosti - veřejnosti o ušlou produkci jako takovou, tedy o hodnotu daleko širší a vyšší. Uvedené náklady a ušlý příjem nelze ovšem hradit v rámci dotací. Evidentně se jedná o služby lesa a lesního hospodářství ve prospěch intenzivnějšího plnění mimoprodukčních funkcí.

Na druhé straně může jít rovněž o intenzifikaci produkčních funkcí. Pokud se tak bude dít na úkor mimoprodukčních (v tomto smyslu veřejných) funkcí lesa, měla by být příslušná prokazatelná sociálně-ekonomická újma a škoda společnosti placena - hrazena. Takové platby za intenzifikace funkcí, či za nákupy služeb, by měly být z věcného hlediska, místně a časově adresné a konkrétní. Tento účel však vyžaduje rozumné, racionální ocenění sociálně-ekonomického, společenského významu daných funkcí lesa, reálně využívaných společností. K takovému ocenění však u nás zatím dosud žádné prezentované metody nevedou, protože se rozdílným reálným sociálně-ekonomickým obsahem významu různých mimoprodukčních funkcí lesa nezabývají.

Jiná je situace, kdy dochází obecně k omezení především tržní - dřevoprodukční funkce lesa požadavky společnosti, formulovanými v různých právních předpisech a instrukcích. Míru újmy a škody je pak mnohdy obtížné případ od případu konkrétně vyjádřit. Často se nejedná o konkrétní intenzifikaci konkrétních funkcí na daném místě a v daném čase. Přesto příslušná omezení zhoršují efektivnost plnění dřevoprodukční funkce lesa, vlastníci jsou omezováni, zhoršuje se konkurenceschopnost lesního hospodářství konkrétních subjektů, ale i jejich velkých skupin ve srovnání s jinými, a to i v mezinárodním měřítku.

Kromě toho je nutno řešit případy, kdy je z různých objektivních příčin vlastní lesní hospodářství (jeho tržní stránka) ztrátové - ať již jsou příčinou samotné produkční a porostní poměry na daném stanovišti, nebo imisní škody, které nejsou odškodňovány, apod. Majitel pak nemá dostatek finančních prostředků na žádoucí reprodukci lesa, jeho pěstování a ochranu tak, aby sám zabezpečil ne intenzifikované, ale v tomto případě alespoň samovolné působení mimoprodukčních funkcí lesa v kvalitě požadované společností - veřejností. Zde je pak na místě řešit uvedený problém systémem ekonomických nástrojů - a to jak do určité míry plošných (daňové úlevy), tak adresných (finanční podpory).

SUBJEKT FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉHO ZÁJMU

Je vůbec otázkou, který subjekt by měl veřejné služby platit a újmy či škody z jejich poskytování hradit? Obecně lze říci, že služby platí ten, kdo si je objednává, újmy a škody jejich původce - ať již je to subjekt soukromý, státní nebo jiný. Jaká je v tomto směru úloha různých forem vlastnictví lesa? Mají mít správci státního lesa jako subjekty zřízené k uspokojování významných celospolečenských veřejně prospěšných zájmů v tomto směru jiné finanční povinnosti než jiní správci a majitelé lesa? Případně mají být mezi samotnými správci státního lesního majetku finanční rozdíly v tom, jaké veřejné služby jim budou placeny a jaké budou hradit z vlastních zdrojů, jaké finanční podpory za obecné omezení produkční funkce lesa budou dostávat a jaká omezení ponesou k vlastní finanční tíži? Mají se tyto otázky upravit direktivními nástroji, nebo se ponechá míra finanční spoluúčasti na jejich vlastní vůli a finančních možnostech v daném místě a čase?

Jistě lze uvedené otázky řešit různým způsobem. Jednoznačné paušální řešení neexistuje ani u nás, ani v zahraničí. Vychází se přitom z rozdílných historicko-společenských poměrů a současných sociálně-ekonomických, kulturních a politických podmínek. Je pravdou, že poslání subjektů, které se zřídily ve veřejném zájmu, je jiné než subjektů ostatních. Jejich posláním je zejména organizačně technické, bezprostřední a kvalifikované zajišťování a plnění definovaných veřejných zájmů, k jejichž financování však musí mít objektivně zajištěny příslušné podmínky včetně finančních.

Pokud je příslušný subjekt podnikem podnikatelského typu, působícím na trhu jako každý jiný subjekt, a požaduje-li se po něm, aby své výdaje kryl svými tržními příjmy - tržbami za výrobky a služby, realizované na trhu, a pokud platí, že stát neručí za závazky podniku, pak má daný subjekt velmi omezené možnosti financovat veřejný zájem na lesích ve formě finanční podpory mimoprodukčních funkcí lesa z hospodářského výsledku dřevoprodukční - tržní funkce lesa, jejíž trvale udržitelné, kvalifikované a efektivní, úžeji rentabilní poskytování je rovněž veřejným zájmem. V podstatě by to bylo do určité míry absurdní, když vycházíme z premisy, že dřevoprodukční funkce lesa neuživí aktivní poskytování mimoprodukčních funkcí a že bude potřeba finančních podpor z tohoto důvodu. Obecným smyslem zřízení státního podniku k uspokojování významných celospolečenských veřejně prospěšných zájmů podle zákona č. 77/1997 zřejmě není ufinancovat veřejné zájmy, jdoucí nad rámec trhu, z tržně poskytované produkce a služeb. Zcela jiná by ovšem byla situace, kdyby státní lesy byly organizací napojenou přímo na státní rozpočet. Tak tomu však není.

V současné mimořádně příznivé ekonomické situaci LH ČR se financování alespoň části mimoprodukčních služeb ze zisku z produkce dřeva nemusí jevit podstatným problémem. Avšak tato ekonomická situace se může do budoucna velmi lehce zvrátit, protože efektivnost LH České republiky při srovnatelných mzdách a platech a odpovídajícím kurzu koruny se zahraničím je ve skutečnosti velmi nízká. Sám státní podnik Lesy České republiky má, pokud jde o svou velikost a organizačně-technickou strukturu, určitou výhodu v tom, že může přerozdělovat rentu a předisponovávat finanční prostředky z území a vnitropodnikových jednotek objektivně ekonomicky efektivnějších do území a jednotek nerentabilních. Za dané situace je schopen krýt část nejen veřejných funkcí lesa, ale dokonce veřejných služeb z vlastních zdrojů. V tomto směru je takové řešení pro státní rozpočet - a možná i společnost nyní zřejmě efektivnější, levnější. K tomu musí mít ovšem uvedený podnik společností zaručenou vlastní stabilitu v nejširším slova smyslu.

Avšak již u menších subjektů, byť státních, by takové financování v územích, která jsou produkčně nerentabilní, nebylo možné. Je rovněž určitou otázkou, jak by se mohlo financování mimoprodukčních funkcí a služeb lesa produkční funkcí promítnout do nákladů podniku a potažmo do cen dříví, jak by na to zareagovali odběratelé a spotřebitelé, a tedy trh.

V případě nestátních subjektů by měl být problém financování veřejných zájmů, funkcí a služeb lesa poměrně jasnější. Uznává se princip subsidiarity, kompenzování tržních ztrát a plné hrazení - placení služeb. Je zcela na vůli majitele, zda z tržeb za dříví, příp. další komodity a poskytované služby bude hradit mimoprodukční funkce a služby lesa. Řada z nich tak činí, v neposlední řadě s ohledem na vztahy s veřejností - především pokud jde o rekreační funkce lesa, přírodoochranné funkce lesa a výchovu veřejnosti za účelem zvýšení úrovně poznatků veřejnosti o lesním hospodářství, lesnickém sektoru a jeho cílech.

ZÁVĚR

Řešení otázky, do jaké míry a jakým způsobem má stát ovlivňovat obhospodařování lesa v obecném rámci, platném pro různé formy vlastnictví lesa, je velmi náročné na kvalifikovanost a objektivitu přístupu. Formy a obsah působení jsou velmi rozmanité v různých státech. Tato rozdílnost nesouvisí pouze s ekonomicko - politickým, společenským prostředím a vyspělostí toho kterého státu. Velmi důležitá v tomto směru je skutečnost, že v různých oblastech, státech, u různých národů a skupin obyvatelstva má les, byť i stejného charakteru, různé užitné hodnoty, poskytuje různé spektrum pozitivních externalit pro tamní společnost a tyto externality mají i jiný významový stupeň. Navíc se potřeby a požadavky společnosti v čase neustále mění, přičemž jejich uspokojování a pružnost reakce na ně je enormně ztížena ekonomicky extrémní dlouhodobostí lesní výroby, která je základní zvláštností lesa a lesního hospodářství.

Uvedený problém zajištění a financování veřejného zájmu na lesích ve vztahu k formě vlastnictví lesa je jednou ze základních, poměrně složitých otázek lesnické politiky a lesnické ekonomiky. Obě tyto disciplíny ze skupiny společenských věd by si zasloužily větší pozornosti a podpory, protože bez adekvátního vědecko-výzkumného řešení sociálně-ekonomických problémů jejich nástroji nelze dospět k racionálním výsledkům a návrhům.