NĚKTERÉ PRÁVNÍ ASPEKTY PŘECHODU*) VLASTNICKÉHO PRÁVA K LESŮM ZE STÁTU NA KRAJE
JUDr. Ing. Martin Flora, Dr. - Lesnická a dřevařská fakulta MZLU Brno
Na přelomu let 2000/2001 začaly v České republice fungovat kraje jako zcela nové jednotky územní samosprávy. Reforma veřejné správy se tím posunula do fáze, kdy kontury budoucího uspořádání státu mlhavě narýsované Ústavou již roku 1992 a upřesněné ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. byly přijetím zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, vyplněny hmatatelným obsahem.
Kraje se v souladu s čl. 101, odst. 3 Ústavy staly novým typem vlastnického subjektu a začaly hospodařit s vlastním majetkem. O tom, že kraje musí nějaký majetek mít, vcelku není sporu - výkon činnosti krajů bez majetku by sotva mohl být považován za výkon samosprávy. Rovněž není sporu o tom, že počáteční majetek krajů nebylo možno vytvořit jinak, než přechodem z majetku státu. Obnova vlastnických vztahů nepřicházela v úvahu, neboť na rozdíl od obcí kraje v té podobě, v jaké byly zřízeny, vlastníky žádného majetku nikdy v minulosti nebyly (jedinou výjimkou je Praha, jejíž postavení je dáno dvojjedinou rolí - Praha je obcí i krajem současně, což zákonodárce zakotvil do zvláštního zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze). Mimo využití standardních nástrojů k nabývání majetku (podíl na výběru daní, příspěvek na výkon přenesené působnosti, dotace apod.) získaly kraje majetek na základě zvláštního zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů. Představitelé řady krajských samo-správ však vyjadřují hlubokou nespokojenost s množstvím získaného majetku a vyvíjejí vytrvalý tlak na vylepšení majetkového postavení svých krajů. Toto konstatování by se spíše hodilo do politického, nikoliv lesnického periodika, kdyby v posledních měsících nebyly veřejně prezentovány úvahy, že předmětem přechodu na kraje by měly být i státní lesy. Nechci přitom poukazovat na skutečnost, že dosud nikdo nepředložil přesvědčivé a obecně platné ekonomické, lesnické a koneckonců i politické odůvodnění tak razantní změny vlastnických poměrů v neprospěch státu. Mým cílem je ukázat, že přechod vlastnického práva ke státním lesům ze státu na kraje naráží i na řadu právních či právně-technických obtíží.
OBTÍŽ PRVNÍ - VÝLUČNÉ VLASTNICTVÍ STÁTU
Podle čl. 11, odst. 2 Listiny základních práv a svobod “zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob”. Na toto ustanovení odkazuje rovněž § 8, odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Byť nikde nejsou za výlučné vlastnictví státu označeny státní lesy jako celek, najdeme zákony, které přímo či nepřímo některé části státních lesů do kategorie výlučného státního vlastnictví řadí, takže jejich přechod na kraje není možný.
V první řadě jde o lesy na území vojenských újezdů, kde je výlučné vlastnictví státu založeno v § 31, odst. 1 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, stanovícím, že “majetek na území újezdu, s výjimkou vneseného majetku, smí být jen ve vlastnictví státu.” Z přechodu na kraje je tak expressis verbis (“výslovně”) vyloučena převážná část lesů obhospodařovaných Vojenskými lesy a statky ČR, s.p.
V řadě druhé je přechod na kraje vyloučen u státních lesů na území národních parků, národních přírodních rezervací a národních přírodních památek jako zvláště chráněných území podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. To v případě národních parků vyplývá z § 23 uvedeného zákona, podle kterého “lesy, lesní půdní fond na území národních parků, které jsou ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. 1. 6. 1992) ve státním vlastnictví, nelze zcizit. Tím nejsou dotčena práva podle předpisů o majetkové restituci” a v případě národních přírodních rezervací a národních přírodních památek z obdobně znějících §§ 32 a 35, odst. 3 zákona. I když citovaná ustanovení z pohledu gramatického výkladu pouze blokují převody státního majetku na jiné osoby a neobsahují výslovnou deklaraci o výlučném vlastnictví státu, jak by odpovídalo požadavku vyslovenému v čl. 11, odst. 2 Listiny, lze za použití výkladu systematického konstatovat, že §§ 23, 32 a 35, odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb. vyjadřují jednoznačnou vůli zákonodárce státní les nacházející se na území národních parků, národních přírodních rezervací a národních přírodních památek v trvalém vlastnictví státu ponechat, nepřevažuje-li na odstátnění významnější veřejný zájem (např. výslovně zmíněný zájem na odčinění majetkových křivd). Listina totiž v čl. 11, odst. 2 nesměřuje pouze k vytvoření možnosti, aby určitý majetek byl zákonem svěřen státu do výlučného vlastnictví, ústavodárce se současně vyjadřuje i o účelu, ke kterému má tento majetek sloužit - jde o zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoj národního hospodářství nebo veřejný zájem. Že pak ochrana přírody slouží k zabezpečení veřejných potřeb a je veřejným zájmem, lze dovodit z preambule Ústavy ČR, z jejího čl. 7, podle nějž stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství (ochrana přírody je tedy plněním povinnosti státu), vyplývá to z preambule zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, a koneckonců i z textu § 43 zákona č. 114/1992 Sb.
V řadě třetí není přechod na kraje možný ani v případě lesa tvořícího funkční celek se zámkem v Lánech, o něž podle § 3 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, pečuje Kancelář prezidenta republiky jako o sídlo prezidenta. Ve spojení s čl. 54, odst. 1 Ústavy, označujícího prezidenta republiky za hlavu státu, lze z § 3 zákona č. 114/1993 Sb. odvodit, že sídlo hlavy státu nemůže tvořit nemovitost, která je ve vlastnictví nestátního subjektu.
OBTÍŽ DRUHÁ - ABSENCE PŘEDPISU O PŘECHODU VLASTNICTVÍ
Právní úprava, kterou by bylo možno použít k přechodu státního lesa na jakoukoliv třetí osobu, je soustředěna do tří předpisů, jimiž jsou zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích a zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby. Ani jeden z nich však není možno pro přechod na kraje aplikovat.
Zákon č. 95/1999 Sb. obsahuje taxativní výčet osob, které mohou být nabyvateli státního lesa. Kraje v něm chybí. Zákon je navíc určen pouze k účelům arondačním a komasačním, což neodpovídá požadavku na zamýšlenou komplexnost přechodu vlastnictví. Přechod v režimu zákona č. 219/2000 Sb. pak postihuje především přechody jednotlivých věcí ve vlastnictví státu (včetně pozemků) na jiné osoby a hlavní podmínkou pro to, aby k přechodu mohlo vůbec dojít, je skutečnost, že jde o majetek pro stát trvale nepotřebný (§ 21, odst. 1 zákona). Tvrdit o státních lesích, které plní celou řadu celospolečensky prospěšných funkcí a jsou zákonodárcem v § 1 zákona č. 289/1995 Sb. spolu se všemi ostatními lesy označeny za národní bohatství, že je stát již vůbec nepotřebuje a potřebovat ani nikdy nebude, se ani při vynaložení veškeré fantazie patrně nedá. Zájem krajů by navíc nepochybně směřoval k přechodu bezúplatnému; ten však při splnění již uvedené podmínky připadá v úvahu pouze v případech, kdy je přechod ve veřejném zájmu nebo jde o hospodárnější způsob naložení s majetkem státu (§ 22, odst. 2 zmíněného zákona). I o tom lze v daném případě s úspěchem pochybovat. Poslední z v úvahu připadajících předpisů - zákon č. 92/1991 Sb. - umožňuje pouze privatizaci státního lesa, k němuž mají právo hospodaření státní podniky. To samo o sobě samozřejmě není právně na překážku (byť politicky je privatizace státního lesa záležitostí vysoce ošemetnou). Problematická je skutečnost, že část státního lesního majetku by při aplikaci tohoto předpisu byla z přechodu stejně vyloučena (jde podle § 3 zákona o les, který přešel na stát po 25. 2. 1948 z vlastnictví církví, řádů, kongregací a náboženských společností, nebo majetku, který má být vrácen právnickým osobám podle zvláštních předpisů). K lesům ve výlučném vlastnictví státu zmíněným v předchozí části by tak při využití zákona č. 92/1991 Sb. přibyly další komplexy lesů nemalé rozlohy, které by musely být státu ponechány.
OBTÍŽ TŘETÍ - LIBERALIZACE PRÁVNÍHO REŽIMU A ZKRESLENÍ KONTROLNÍ FUNKCE
Přechod státního lesa na kraje by vedl ke vzniku velkých vlastníků lesa s veřejnoprávním postavením, jejichž existenci zákon č. 289/1995 Sb., o lesích, nepředpokládá, a proto jim ani nestanoví žádné zvláštní povinnosti, které jsou namířeny k jiným veřejnoprávním vlastníkům, tj. ke státu či k obcím. V krajských lesích by tudíž ztratilo závaznost jedno z ustanovení lesních hospodářských plánů - minimální plošný rozsah výchovných zásahů v porostech do čtyřiceti let věku. Současně by se na zaměstnance hospodařící s lesy ve vlastnictví krajů přestalo vztahovat ustanovení § 52 zákona č. 289/1995 Sb. o povinnostech odborných lesních pracovníků, neboť tyto se vztahují pouze na zaměstnance právnických osob hospodařících ve státních lesích.
Zamýšlený přechod státního lesa by nepochybně poznamenal nezávislost krajů při roz-hodování ve věcech státní správy, které by s lesem v jejich vlastnictví souvisely (zejména v oblasti státní správy lesů podle § 48a zákona č. 289/1995 Sb.) - kraje by totiž v nemalém poč-tu případů v přenesené působnosti (a tedy jménem státu) rozhodovaly o vlastních právech a povinnostech. To by mělo význam zejména při schvalování lesních hospodářských plánů nad 1 000 ha podle § 48a, odst. 2, písm. b) zákona č. 289/1995 Sb. (kraje by si schvalovaly plány samy pro sebe) či obecného dozoru nad dodržováním právních předpisů podle § 48a, odst. 2, písm. d) téhož zákona. Vznikl by nežádoucí (nutno však podotknout, že v českém právu nikoliv zcela výjimečný) stav “organizační podjatosti”. V této souvislosti lze samozřejmě namítat, že postavení krajů je zcela analogické postavení, které má v současné době sám stát - i on fakticky kontroluje při výkonu svého vlastnického práva sám sebe. Právě totožnost subjektu kontrolovaného a kontrolujícího však stát v historickém vývoji přiměla ke zřízení celé řady vnitřních kontrolních mechanismů, které mají za cíl zamezit benevolenci státu při kontrole sebe sama (např. existence tří na sobě nezávislých složek státní moci, existence Nejvyššího kontrolního úřadu apod.) a které krajům buď zcela chybí, nebo se nacházejí ve stadiu zrodu (jde zejména o kontrolu ministerstvem vnitra podle § 81 a násl. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích). Je-li pak v případě státu totožnost kontrolujícího a kontrolovaného v řadě případů i přes-to zdrojem problémů, není obecně důvod dávat vzniknout novým problémům ještě na jiných úrovních státoprávního uspořádání.
Přechod by konečně vedl ke ztrátě kontroly nad dalším zcizováním lesního majetku (jinými slovy, krajům by prakticky nebylo možno zabránit v tom, aby les prodávaly třetím osobám nebo aby jim jej za účelem hospodaření pronajímaly), neboť ustanovení § 4 a 5 zákona č. 289/1995 Sb. o předchozím souhlasu ministerstva zemědělství a o zákazu nájmu a podnájmu se týkají pouze lesa státního. Majetkové dispozice s lesem ve vlastnictví kraje by se tak řídily téměř výlučně zákonem č. 129/2000 Sb., který krajům stanoví omezení řádově menšího rozsahu, než je tomu u státu (což je ostatně zcela správný a logický důsledek ochrany vlastnictví). Hospodaření s vlastním majetkem totiž patří do samostatné působnosti krajů a je projevem jejich práva na samosprávu. To ve spojení s čl. 8 Ústavy ČR (“Zaručuje se samospráva územních samo-správných celků”) vede k závěru, že kraj nemůže být při nakládání s vlastním majetkem omezován žádnými příkazy či pokyny státu - kraj zde totiž není státu podřízen, jako je tomu např. při výkonu přenesené působnosti. Možnosti k prosazování státní lesnické politiky (jako produktu především státní moci výkonné) vůči potenciálním krajským lesům by tak byly podstatně omezeny - v zásadě jedinou možností usměrňování krajů při hospodaření v lesích by vedle oblastních plánů rozvoje lesů byl výkon státní správy (z velké části zajišťované paradoxně opět kraji) a zákonodárství, které by ovšem muselo právo na samosprávu velmi citlivě respektovat, nemělo-li by se vystavit riziku neúspěchu v řízení před Ústavním soudem. Je pravdou, že kraj je podle §§ 17 až 23 zákona č. 129/2000 Sb. při využití vlastního majetku podroben řadě omezení. Omezení nikoliv nepodobná však tíží i představenstvo každé akciové společnosti a bylo by patrně velmi troufalé tvrdit, že je tím zajištěna dokonalá ochrana práv akcionářů. Srovnání s akciovou společností je vůči krajům snad příliš kruté, a tak jako každé přirovnání kulhá, kraje však nijak neskrývají, že o získání státních lesů usilují především s cílem dosáhnout vylepšení vlastních rozpočtů, což při absenci praktických zkušeností s rozpočtovou politikou krajů musí vést k maximální obezřetnosti. Existence zákonné povinnosti spravovat majetek způsobem, který by volil starořímský diligentissimus pater familias (“přepečlivý otec rodiny”), je navíc pouze základním předpokladem pro to, aby povinnost plněna být mohla, není však zárukou, že skutečně plněna bude. K tomu je zapotřebí použít kontrolních nástrojů jiných, nástrojů, které jsou v současné době na straně státu významně propracovanější a zkušenostmi prověřenější, než je tomu u krajů. Lze přitom pochybovat o tom, že při případném přechodu státních lesů do vlastnictví krajů může být vůbec úspěšně využito ustanovení § 19, odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., které státu poskytuje právo vyhradit si při bezúplatném převodu nemovitostí na kraj stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem. Porušení takto stanovených podmínek ze strany kraje totiž nevede k neplatnosti převodu nebo ke vzniku práva státu na jednostranné odejmutí vlastnického práva kraji, nýbrž pouze ke vzniku práva státu na uhrazení pokuty a obvyklé ceny převedeného majetku. I pokud by si tedy stát při převodu lesů na kraje vyhradil zákaz jejich dalšího zcizování, neměl by při jeho porušení (např. při následném prodeji krajských lesů) prakticky žádnou možnost jej získat zpět. Dosavadní zkušenosti s majetkem škol a školských zařízení, který byl ze státu převeden na kraje právě při stanovení podmínek podle § 19, odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., navíc ukazují, jak úporně se kraje plnění státem stanovených podmínek brání právě s poukazem na Ústavou zaručenou ochranu vlastnictví.
OBTÍŽ ČTVRTÁ - NESTANDARDNÍ CHARAKTER ŘEŠENÍ
Úvahy o masivním přechodu státního lesa na jednotky územních samospráv postrádají jakýkoliv vzor v lesním právu přinejmenším v těch státech, které jsou s Českou republikou spojeny lesnickou tradicí, tj. zejména ve státech sousedních. Všude tam existují státní lesy významné rozlohy, které jsou (s výjimkou SRN) řízeny centrálně (na model centrálního řízení v nedávných letech přešla i Slovenská republika, v níž do té doby přežívalo právě z dob ČSSR převzaté krajské organizační členění). SRN je pak výjimkou pouze proto, že jsou zde důsledně respektovány principy federace jako uskupení relativně samostatných států, které se v minulosti spojily pod jednou střechou při zachování své historicky podmíněné majetkové samostatnosti. Rozloha lesa ve vlastnictví Spolku, tj. federální úrovně, je proto sice zanedbatelná, ovšem vedle něj existuje státní lesní majetek jako majetek spolkových států, který je jejich rámci spravován centrálně. Za příklad deetatizace státních lesů ve prospěch územních samospráv nemůže posloužit ani Švýcarsko, kde velikost kantonů ke srovnání s kraji přímo vybízí - byť jsou kantony vlastníkem zhruba 4,8 % lesního majetku (na rozdíl od švýcarského Spolku, který vlastní 0,8 %), jsou z hlediska státoprávního uspořádání stejně jako v SRN federativními státy, nikoliv jednotkami územní samosprávy. Jejich majetek, včetně majetku lesního, byl pak i zde nabyt v průběhu dlouholetého vývoje dřív než lesní majetek Spolku. Majetkové přesuny tak v obou těchto státech mají opačný směr.
Pokud je pak prezentováno tvrzení, že převod státního lesa na kraje je nezbytným krokem na cestě přibližování se České republiky k Evropské unii (s odkazem na pozornost, kterou EU věnuje rozvoji regionů), jde o tvrzení ryze účelové na samé hranici demagogie. Obávám se, že žádný z dosavadních oficiálních dokumentů Evropské unie publikovaných k problematice lesnické politiky nedává doporučení k majetkovým převodům obdobného charakteru a rozsahu, a pokud v nich bylo takové doporučení nalezeno, dá se zřejmě záměr převést státní les na kraje odůvodnit i proroctvím slavného Nostradama.
ZÁVĚR
Všechny uvedené právní obtíže jsou pochopitelně překonatelné přijetím zvláštního zákona o přechodu vlastnictví k lesům na stát. Zastánci přechodu státního lesa na kraje přijetí takového zákona, který bude derogací všech předpisů shora uvedených, též nepochybně předpokládají. Počet úprav, nutných k tomu, aby případných přechod státního lesa na kraje narazil na minimum právních překážek, je ovšem nezvykle rozsáhlý a jejich realizace představuje natolik závažnou změnu současného právního stavu, že jde o zásah do smyslu řady existujících právních institutů. To je skutečnost o to významnější, že popsané obtíže nejsou právními obtížemi jedinými - zvláštní zákon by se musel “nějak” vypořádat i s tím, že některé z krajů o lesní majetek z pochopitelných důvodů zájem nemají, a je tudíž obtížně představitelné, že by jim měl být zákonodárcem vnucen, dále s existencí právnických osob, které mají dosud právo hospodaření se státními lesy, zejména s existencí příspěvkových organizací pro národní parky a státních podniků pro většinu zbývajícího lesního majetku státu (jde o otázku právního nástupnictví v právních vztazích, a to i k těm částem majetku, které jsou centralizovány a u nichž by pros-té přidělení krajům podle územního klíče vedlo ke zvýhodnění některých z nich, o vytvoření nových organizačních struktur atd.), s dosud neukončenými restitucemi apod. Jakkoliv proto lze rozumět snaze krajů zajistit si trvalý a vyrovnaný zdroj rozpočtových příjmů, je otázkou, zda vhodnější cestou není rovněž často zmiňované zvýšení podílu krajů na daňových příjmech generovaných na jejich území.
*) V celém textu je z důvodu zjednodušení používán pojem “přechod vlastnictví”, a to i v případech, kdy by se z juristického hlediska jednalo o jeho převod.
Adresa autora:
JUDr. Ing. Martin Flora, Dr., advokát
Lidická 57, 602 00 Brno
e-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.