K lesu jako předmětu vlastnictví

Martin Flora

Poté, co se v systému společenských vztahů upravených právními normami dočkalo renesance též vlastnické právo, a to nejen v rovině právní jako nejširší majetkové právo, nýbrž v podobě restitucí a obecné obnovy vlastnických vztahů i v rovině faktické, vrátila se s názorovou pluralitou mezi lesnickou veřejnost též široká diskuse o míře, kterou může být vlastnické právo vlastníků lesa omezeno ze strany státu pod pomyslnou korouhví veřejného zájmu. Tato diskuse pravidelně (a zcela logicky) nabývá na intenzitě v okamžicích, kdy je deklarována politická vůle vytvořit či modifikovat právní předpisy, které statut vlastníka lesa mění, mohou změnit nebo se jej alespoň dotýkají.

Základní rysy vlastnického práva

Je nepochybné, že v prostoru ovládaném tzv. kontinentálním právem, který zahrnuje prakticky všechny státy Evropy vyjma Velké Británie, je vlastnické právo (jež český právní řád označuje synonymně jako vlastnictví - FIALA a kol., 1988) obecně charakterizováno jako právní panství nad věcí, umožňující vlastníkovi dle své vůle s věcí nakládat a kteroukoliv jinou osobu z každého působení na věc vyloučit. Rysem, který z vlastnického práva činí zcela výjimečný soukromoprávní institut, je skutečnost, že vlastníkova moc ovládat věc není závislá na současné existenci moci kohokoli jiného k téže věci a v téže době (HAVLAN 2000). Obsah vlastnického práva bývá popisován jako souhrn několika dílčích oprávnění, a to oprávnění vlastníka věc držet, věc užívat a požívat a oprávnění s věcí disponovat. Takto chápe obsah vlastnického práva i platný text občanského zákoníku v § 123, ovšem součástí vlastnického práva jsou i jiná oprávnění, např. právo věc opustit, právo věc neužívat, právo věc zcizit atd. Popsaná oprávnění samozřejmě svědčí i vlastníkům lesa, a to primárně v celé šíři, z níž může “ukrojit” pouze zákon (který tak ovšem ke smutku řady vlastníků činí pravidelně). Vlastnické právo je v této podobě jedním ze stěžejních právních institutů, a to nejen v oblasti práva soukromého, nýbrž v právním řádu vůbec, když právo vlastnit majetek je ve smyslu čl. 11, odst. 4 Listiny základních práv a svobod právem základním se zárukou stejného obsahu a stejné ochrany pro všechny vlastníky. Zájem na existenci a ochraně vlastnického práva je tak možno (a jen zdánlivě paradoxně) označit za zájem veřejný.

Omezení vlastnického práva

S institutem vlastnického práva však souvisí i jiné důležité aspekty, z nichž jsou pro vlastníka jakékoliv věci (pomineme-li existenci tzv. sousedských práv podle § 127 občanského zákoníku) patrně nejvýznamnější dva principy vyplývající rovněž z Listiny základních práv a svobod - princip “vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu” podle čl. 11, odst. 4 a princip sociální vazby vlastnictví vyjádřený maximou “vlastnictví zavazuje” podle čl. 11, odst. 3. Je zřejmé, že oba principy, ač opticky protichůdné, umožňují, aby vlastnické právo bylo omezeno; zatímco však první z nich předpokládá, že omezení musí být kompenzováno náhradou, druhý počítá s omezením zásadně bezplatným. Jelikož náhrada za omezení vlastnického práva je zpravidla poskytována z veřejných zdrojů, vzniká přirozené pnutí mezi zájmem vlastníků a zájmem správce veřejných financí (a tím zpravidla zprostředkovaně i zájmem většiny daňových poplatníků), neboť souhrn omezení vlastnického práva vyplývajících z právních předpisů rozděluje každý z nich jiným způsobem - vlastník má zájem na tom, aby byl maximálnímu počtu omezení přiznán charakter vyvlastnění s právem na náhradu, zatímco správce veřejných financí by veškerá omezení nejraději zahrnul do rámce sociální vazby.

Vlastnictví lesa

Uvedená pravidla platí i pro vlastnictví lesa, kde důvodem obojího typu omezení je téměř bezvýjimečně veřejný zájem, zejména veřejný zájem na zachování lesů pro jejich funkce a veřejný zájem na zlepšení plnění těchto funkcí. Je v tomto směru úkolem lesnické politiky ve všech státech, v nichž se princip sociální vazby vlastnictví uplatňuje (a tedy i lesnické politiky v ČR) vymezit vhodně hranici mezi oběma typy omezení. Za vhodné je přitom možno označit takové vymezení, které pnutí mezi zájmem vlastníků lesa a zájmem správce veřejných financí minimalizuje. Najít řešení univerzálně platné, zaručeně správné a bezezbytku uspokojující všechny zúčastněné není možné; lze se mu pouze přiblížit. K tomu vedle přímé úpravy vlastnického statutu pravidelně slouží podpora z veřejných zdrojů či diferenciace vlastnického režimu, kdy je zákonodárce vůči privátním vlastníkům lesů benevolentnější a v právních normách jim stanoví menší rozsah omezení než lesům státním a lesům veřejnoprávních korporací, které naopak přímo v textu právních předpisů zavazuje sloužit především veřejnému zájmu. Existují ovšem i případy, kdy konsensus není nalezen – v tomto ohledu hrají nezastupitelnou roli rozhodnutí soudů, zejména ústavních, k nimž má otevřenu cestu každý vlastník lesa, který omezení svého vlastnictví považuje za nepřiměřeně velké.

Možnosti státu při omezení práv vlastníků lesa

Rozboru problému popsaného v předchozím odstavci se však na tomto místě věnovat nechci, neboť to již delší dobu a lépe činí povolanější osoby, a navíc si myslím, že není předmětem polemik. Chci však poukázat na skutečnost, že onen pro mnohé vlastníky lesa krajně podezřelý princip sociální vazby vlastnictví zdaleka není specifikem českého práva, který by vyplýval z Listiny základních práv a svobod proto, že snad byla “spíchnuta horkou jehlou” a ve spěchu, v němž by se současně zapomnělo na zakotvení principu nedotknutelnosti vlastnictví jako “pilíře soukromého práva v západní Evropě” (RENSA, LP 2/2000, str. 82). Nedisponuji takovými znalostmi právních řádů západoevropských zemí, aby mi dovolily posoudit roli principu nedotknutelnosti vlastnictví v tamních systémech soukromého práva; dovolím si však tvrdit, že v samotné existenci a uznávání tohoto principu rozdíl mezi českým právem a právními řády států západní Evropy není - i v českém právu je totiž nedotknutelnost vlastnictví výslovně zakotvena, i když “jen” v § 1, odst. 1 občanského zákoníku. Nedotknutelnost vlastnictví však není důvodné a ani správné interpretovat jako neomezitelnost vlastnictví a ústavněprávní předpisy v některých nepochybně vyspělých státech zmíněné západní Evropy omezení vlastnictví ve veřejném zájmu zcela pravidelně připouštějí způsobem, který je textu Listiny základních práv a svobod velmi podobný, bez ohledu na to, zda se v právních řádech těchto států současně setkáme s výslovnou deklarací nedotknutelnosti vlastnictví nebo ne.

Sociální vazba vlastnictví

Roli základního typu omezení hraje v tomto směru právě sociální vazba vlastnictví. Její původ bývá spatřován ve francouzské a německé právní vědě, když posledně jmenovaná dokonce přispěla k zakotvení sociální vazby do čl. 152 tzv. Výmarské ústavy z roku 1919. Odtud byla v prakticky stejné podobě převzata do čl. 14, odst. 2 Základního zákona SRN (jde fakticky o ústavu SRN), který zní takto: “Vlastnictví zavazuje. Jeho užívání má zároveň sloužit obecnému blahu.” Právě uvedené ustanovení posloužilo jako základní zdroj inspirace českému ústavodárci při tvorbě čl. 11, odst. 3 Listiny základních práv a svobod. S výslovnou zmínkou o sociální vazbě vlastnictví se setkáme i v čl. 42, odst. 2 Ústavy Italské republiky: “Soukromé vlastnictví se uznává a zaručuje zákonem, který stanoví způsoby jeho nabytí, výkonu a meze za tím účelem, aby byla zajištěna sociální funkce vlastnictví a aby bylo učiněno přístupným všem”. Nejde však jen o tyto státy - sociální vazbu vlastnictví, i když v poněkud zakuklenější podobě, můžeme objevit i v Rakousku, kde je vtělena do § 364, odst. 1 dodnes platného Obecného zákoníku občanského z roku 1811, podle kterého je “výkon vlastnického práva možný pouze za předpokladu, že není zasaženo do práv třetí osoby, ani nejsou překročena omezení stanovená zákony k zachování a podpoře obecného blaha” (pro úplnost připomínám, že zmíněný Obecný zákoník občanský platil v letech 1811 až 1950 i v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, namísto o sociální vazbě se však tehdy hovořilo o tzv. zákonných služebnostech).

Formulace, umožňující státu, aby v případě veřejného zájmu a v zájmu “veřejného blaha” vlastnické právo omezil, je pak dokonce společná pro všechny členské státy Rady Evropy, které jsou signatáři Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (ta je ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR bezprostředně závazná i pro naši republiku a má přednost před zákonem; byla publikována pod č. 209/1992 Sb.). Dodatkový protokol č. 1 k Evropské úmluvě (který je její nedílnou součástí) v čl. 1 obsahuje následující formulaci “Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut”, což dle názoru Evropského soudu pro lidská práva, který byl vyjádřen např. ve věci James vs. Spojené království (1986, A-98), mimo jiné znamená, že “pojem veřejný zájem je nevyhnutelně rozsáhlý. Soud považuje za přirozené, že rámec volné úvahy ponechaný zákonodárci při uskutečňování sociální a hospodářské politiky by měl být široký, proto Soud bude respektovat zákonodárce v jeho představě, co je veřejný zájem, ledaže by jeho úsudek zjevně postrádal rozumný základ.”

Možnost omezení vlastnického práva vlastníků lesa včetně uznávání existence sociální vazby vlastnictví jako takového souboru omezení, za které vlastníkům lesa nepřísluší náhrada, však není evropským specifikem a existuje i ve Spojených státech amerických, které bývají považovány za baštu liberalismu v nakládání se soukromým majetkem. Je zde dokonce odůvodněna ústavně právní argumentací velmi podobnou té, která je aplikována v Evropě. Řadu údajů k tomuto faktu již na stranách LP uvedl Ing. Krečmer (např. LP 7/2000, str. 292), takže následující řádky nepřinášejí poznatky nikterak překvapivé. Zmíněná ústavně právní argumentace je především produktem soudních sporů vyvolaných v souvislosti s předpisy omezujícími možnosti vlastníků nakládat s lesem dle jejich uvážení, které byly přijaty v řadě států USA po druhé světové válce; regulace se týkala většinou těžby dřeva, zalesňování holin, záměrného vypalování, výstavby cest a užívání chemických přípravků i v privátních lesích - např. v Kalifornii byl v roce 1973 přijat “Z’berg - Nejedly Forest Practice Law”, v Oregonu v roce 1971 “Oregon Forest Practice Law”, v Massachusetts v roce 1982 “Massachusetts Forest Cutting Practices Law” v Marylandu v roce 1977 “Maryland Seed Tree Law” atd.

Stát versus Dexter (USA)

Primární odůvodnění zásahů státu do práv vlastníků lesa je zde čerpáno z právní zásady, vycházející z anglického Common Law, podle níž “společnost může prostřednictvím svých tzv. pořádkových pravomocí v zájmu veřejného blaha omezit svobodu, s níž vlastníci užívají svou půdu a její zdroje”. V této souvislosti byl vyjádřen názor, že ačkoliv regulace použitím pořádkových pravomocí může snížit tržní hodnotu lesa nebo omezit jeho produkční schopnost, nejde o opatření s charakterem vyvlastnění, a není tedy nutné poskytnout finanční náhradu. Tento názor byl později potvrzen i rozhodovací praxí Nejvyššího soudu USA v případu, který je v tomto ohledu označován za stěžejní - ve sporu State vs. Dexter. Pokud jde o jeho podstatu - stát Washington přijal v roce 1945 zákon o les-ním provozu regulujícím mj. těžbu dřeva na soukromé půdě (Washington Forest Practices Act, WFPA). V roce 1947 byla úředním rozhodnutím zastavena těžba prováděná panem Dexterem v jeho lese, neboť Dexter v rozporu s WFPA a navzdory úřednímu upozornění těžil borovice o výčetní tloušťce nižší než 16 palců a výslovně odmítl požádat o povolení k těžbě. Dexter tvrdil, že zákon, který občana připravuje o příjem z jeho majetku bez ekvivalentní kompenzace, porušuje jeho základní práva týkající se soukromého vlastnictví, čímž de facto zaútočil na soulad WFPA s ústavou USA. Dexterův postup se stal předmětem soudního řízení, v němž Dexter opakoval svá tvrzení o protiústavnosti zákona, a to natolik přesvědčivě, že soud v první instanci rozhodl v jeho prospěch. Nejvyšší soud státu Washington však rozhodnutí prvostupňového soudu zrušil a naopak rozhodl, že zákon v souladu s ústavou USA je. Soudci se celým případem zabývali způsobem typickým pro ústavní soudnictví - ve svých úvahách a argumentaci se neopírali výhradně o text platné právní úpravy a jeho gramatický výklad, nýbrž též o filozofické vývody o důvodech a smyslu existence práva ve společnosti. Za zásadní lze označit tu část odůvodnění rozhodnutí, v níž soud definoval zmíněnou pořádkovou pravomoc státu, když uvedl: “Edmund Burke kdysi prohlásil, že mezi bývalými, současnými a budoucími pokoleními existuje cosi jako velká nepsaná smlouva. My žijící zanecháváme svým dosud nenarozeným potomkům obrovský finanční dluh. Je to asi nevyhnutelné, ovšem jde o dluh námi způsobený a my jej vytváříme teď, v době, v níž žijeme, a ve svůj bezprostřední prospěch. Zmíněná nepsaná smlouva nás však zavazuje, abychom budoucím generacím zanechali něco více než dluhy a ochuzené přírodní zdroje. Je nade vší pochybnost, že tam, kde v tomtéž čase mohou být přírodní zdroje buď využity nebo zachovány pro potřeby budoucích generací, si to, co bychom mohli nazvat ‘ústavní etika’, žádá, abychom se rozhodli pro druhou z možností.” Většina soudců se přiklonila k názoru, že zákon není v rozporu ani s Pátým dodatkem ústavy USA (podle něhož může být soukromý majetek vyvlastněn pouze za náhradu) ani s jejím Čtrnáctým dodatkem (podle něhož žádný stát Federace nemá právo vydat nebo provádět zákon, který by jej opravňoval zbavit jakoukoliv osobu majetku bez řádného soudního procesu). Soud odmítl uznat Dexterův nárok na finanční náhradu za základ ústavní stížnosti, když uvedl: “Ne-zřídka se stává, že zákony, přijaté v rámci pořádkové pravomoci státu na podporu některých cílů, způsobují v jednotlivých případech komplikace, vyvolané určitými zvláštními okolnostmi; sama tato skutečnost však nemůže být předmětem ústavní námitky.” Nejvyšší soud USA v závěrečném stadiu procesu nakonec bez komentáře tento právní názor Nejvyššího soudu státu Washington podpořil a jeho rozhodnutí potvrdil (SIEGEL 1990).

Závěr

Vlastnické právo vlastníků lesa, ačkoliv je to věcné právo obsahem bezkonkurenčně nejširší, není pojmově neomezené. Je omezeno jednak existencí sociální vazby vlastnictví (zahrnující omezení, ze něž se vlastníkům neposkytuje náhrada), jednak jinými akty přijatými ve veřejném zájmu s charakterem vyvlastnění (zahrnující omezení, za něž vlastníkům lesa náhrada náleží). Nalezení vhodné hranice mezi oběma typy omezení je zejména otázkou politického konsensu a dlouhodobé rozhodovací praxe soudů konkrétního státu. To je znovu vyjádřeno i v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, který ve věci Sporrong a Loennroth (1982, A52) prohlásil: “Pokud jde o právo pokojně užívat majetek, musí být zachována určitá rovnováha mezi požadavky veřejného zájmu komunity a požadavky na ochranu základních práv jednotlivce. Této rovnováhy by nebylo dosaženo, kdyby zainteresovaná osoba musela nést individuální (speciální) a nepřiměřené břemeno.” (ČAPEK 1995)

Skutečnost, že existuje možnost omezit vlastnické právo vlastníků lesa v rámci sociální vazby vlastnictví, a tedy bez práva na poskytnutí kompenzace, není anomálií, kterou by se české právo odlišovalo od okolního světa. Naopak, s takovým přístupem k vlastnictví, jaký je charakteristický pro naši Listinu základních práv a svobod, se setkáme i jiných vyspělých evropských zemích s dlouhou demokratickou tradicí a rovněž v USA. Je-li proto namítáno, že práva vlastníků lesa jsou v ČR omezena neúměrně široce, nemůže se taková námitka opírat o tvrzení, že by ústavní ochrana vlastnictví u nás nedosahovala úrovně existující ve zmíněných státech. To pro vlastníka lesa ovšem není nevýznamné zjištění - pokud má za to, že v jeho případě bylo oprávnění státu k “bezplatnému” omezení vlastnictví překročeno (což se zdá být zcela nepochybné přinejmenším v případě některých omezení vyplývajících ze zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny), má možnost se takovému zásahu bránit nejen před obecným soudem, nýbrž i před soudem ústavním a před Evropským soudem pro lidská práva a požadovat patřičnou finanční kompenzaci.

Práce byla připravena s finanční podporou Grantové agentury ČR v rámci projektu reg. č. 402/00/P060.

Seznam použité literatury je k dispozici u autora.

Adresa autora:
JUDr. Ing. Martin Flora, dr.
Odb. asistent na LDF MZLU, advokát
Lidická 57, 602 00 Brno
e-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.