Strukturální fondy Evropské unie
Jiří Matějíček
Snižování rozdílů v životní úrovni mezi regiony, boj s nezaměstnaností a podpora hospodářských a sociálních struktur v zaostalých regionech je důležitým úkolem pro regionální a strukturální politiku EU, kde jako jeden z hlavních nástrojů fungují strukturální fondy. Ty lze čerpat na vymezené cíle EU prostřednictvím programů a na ně navazujících projektů.
Základní principy regionální a strukturální politiky EU
V r. 1988 bylo nejvyššími orgány ES přijato rozhodnutí o integraci regionální politiky s částí sociální a agrární politiky do tzv. strukturální politiky jako reakce na kritiku nízké míry koordinace regionální, zemědělské a sociální politiky ve sféře finanční a koncepční.
Fungování regionální politiky EU je postaveno na několika základních principech, které se odrážejí v programové a právní úpravě celého procesu poskytování pomoci:
Princip programování - pomoc formou víceletých programů koncipovaných na základě programových dokumentů a směřujících do strukturálně méně rozvinutých regionů.
Princip koncentrace - cílená koncentrace největších prostředků do nejvážněji postižených regionů a na předem vymezené cíle.
Princip partnerství - aktivní spolupráce příjemců pomoci i dalších subjektů jmenovaných členským státem (např. regionálních a místních orgánů).
Princip doplňkovosti (adicionality) - finanční zainteresovanost členského státu a jeho orgánů (vyšší efektivnost a zodpovědnosti při využívání poskytnutých prostředků).
Princip monitorování a vyhodnocování - průběžný monitoring a sledování efektivity vynakládaných prostředků.
Cíle strukturální politiky EU
Na plánovací období 2000–2006 jsou stanoveny tyto cíle:
Cíl 1 - Povzbuzování rozvoje a strukturálních změn zaostávajících regionů
Regiony (NUTS II) zařazené do tohoto cíle musí mít HDP na obyvatele menší než 75 % průměru členských zemí EU měřený paritou kupní síly za poslední tři roky. Vztahuje se také na odlehlé a řídce zalidněné regiony. Představuje skoro 70% podíl na celkových prostředcích strukturálních fondů EU.
Hrubý domácí produkt na obyvatele ČR v reálném vyjádření (průměrný příjem na hlavu v kupní síle) dosahuje v současnosti kolem 60 % průměru zemí EU-15. Hlavní město Praha v roce 1998 dosáhlo 115 % průměru EU a je nejbohatším regionem z kandidátských zemí střední a východní Evropy.
Cíl 2 - Podpora strukturálně postižených regionů
Vztahuje se na regiony, které čelí strukturálním problémům spojeným se sociální a hospodářskou restrukturalizací a procházejí sociálně ekonomickými změnami, dále pomáhá rozvoji upadajících venkovských oblastí, městských oblastí v obtížích a oblasti zcela závislé na rybolovu.
Cíl 3 - Podpora přizpůsobování a modernizace politik a systémů vzdělávání, školení a zaměstnanosti
Tento cíl slouží jako referenční rámec pro všechna opatření k podpoře rozvoje lidských zdrojů na národní úrovni bez ohledu na specifika jednotlivých regionů. Je hlavní iniciativou Společenství ke snížení nezaměstnanosti podle Amsterodamské smlouvy a Evropské strategie zaměstnanosti. V této oblasti fungují tyto programy:
1. INTERREG (podpora přeshraniční spolupráce mezi národy Unie);
2. LEADER (podporu venkova prostřednictvím vytvořené lokální sítě rozvojových pracovišť);
3. EQUAL (podpora projektů, které zabraňují nerovnostem na trhu práce a diskriminaci);
4. URBAN (podpora sociální a hospodářské revitalizace měst a předměstských oblastí v krizi).
Společná regionální politika EU výrazně ovlivňuje regionální politiku v členských zemích EU. Při vymezování tzv. problémových regionů však neexistuje úplná shoda na evropské a národní úrovni, přičemž v těchto regionech žije v současné době asi polovina obyvatel EU.
Územní statistické jednotky (NUTS)
V EU se pro nejrůznější vzájemná porovnávání používá tzv. nomenklatura územních statistických jednotek - NUTS (z franc. ”Nomenclature des unités teritoriales statistique”). Zásadní význam má jejich vymezení pro statistické účely EU a pro potřeby zařazení regionů různé úrovně pod jednotlivé cíle s regionálním dopadem strukturální politiky EU.
NUTS I - velká územní jednotka tvořená obvykle několika jednotkami NUTS II. ČR je vedena jako NUTS I.
NUTS II - úroveň středního článku územně správního členění státu (dnešní kraje, resp. sloučené 2–3 kraje). Počet obyvatel se pohybuje v rozmezí 1–2 miliony obyvatel. U menších států se pak rozloha území pohybuje mezi třemi až deseti tisíci km2.
NUTS III - nejnižší územně správní region státní správy (kraje).
NUTS IV - mikroregiony (okresy).
NUTS V - obce nebo “pověřené” obce, tj. obce s přenesenou působností státní správy.
Územní jednotky NUTS byly na území ČR pro statistické potřeby a pro potřeby EU vymezeny usnesením vlády č. 707 z 26. 10. 1998.
Strukturální fondy EU
Strukturální fondy EU se zásadním způsobem podílejí na snižování regionálních rozdílů.
Každý fond a jeho zaměření pomoci je stanoveno nařízením Rady. Pro podporu rozvoje regionů a naplňování všech cílů regionální a strukturální politiky má EU tyto finanční nástroje:
- Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF - the European Regional Development Fund, založen v r. 1975).
Prostředky jsou poskytovány po přesně vymezenou dobu, do specifických oblastí daných jednotkami NUTS a v zásadě se týkají:
- hospodářsky zaostávajících regionů (HDP na obyvatele je nižší než 75 % průměru celé EU);
- regionů s odeznívající průmyslovou výrobou s nezbytnou restrukturalizací regionální ekonomiky;
- regionů, u kterých jde o podporu rozvoje venkovského prostoru.
Fond se především orientuje na podporu investic do infrastruktury, investic do výroby s cílem zvýšit počet pracovních míst, rozvoje domácího potenciálu, malého a středního podnikání v problémových regionech, výzkumu a vývoje, investic do životního prostředí.
Správa tohoto fondu bude v kompetenci Ministerstva pro místní rozvoj (MMR).
- Evropský sociální fond (ESF - the European Social Fund, založen v r. 1957)
Z jeho titulů je financována integrace mladých lidí do pracovního procesu, integrace lidí vyloučených z trhu práce, adaptace pracovníků na průmyslové změny, stabilizace a růst zaměstnanosti, podpora lidského potenciálu ve výzkumu, vědě a technologii, podpora systému vzdělávání a další kvalifikace.
V ČR tento fond koordinuje MPSV.
- Evropský zemědělský orientační a záruční fond (EAGGF - the European Agriculture Guidance and Garantee Fund).
Je účelově rozdělen na dvě sekce:
Sekce orientace - podílí se na financování strukturální a sociální politiky a podporuje zejména:
- zachování životaschopných farmářských komunit v méně příznivých oblastech, ekonomický rozvoj mladých farmářů, adaptaci zemědělských struktur, zvyšování kvality zemědělské produkce,
- rozvoj venkovské zemědělské infrastruktury, příliv investic do cestovního ruchu, prevenci přírodních katastrof, rozvoj a využití lesů, ochranu prostředí a krajiny apod.
Sekce garance - z této sekce jsou prostřednictvím organizací společného trhu (COM) hrazena veškerá opatření přímo související s uplatňováním společné zemědělské politiky (garance směřují především do cenové oblasti a jsou určeny na podporu exportu a vnitřní intervence).
Důležitým právním podkladem tohoto fondu je nařízení Rady ES č. 1257/1999 o podporování rozvoje venkova prostřednictvím EAGGF.
Za efektivní využívání fondu bude odpovědné MZe.
- Evropský fond koheze (Cohesion Fund, založen v roce 1993).
Jeho hlavním cílem je podpora rozsáhlých projektů v oblasti životního prostředí a transevropských dopravních sítí s důrazem na globální význam pro celou Evropu. Je určen pouze členským státům Unie s HDP nižším než 90 % průměru celé EU (Španělsko, Portugalsko, Řecko a Irsko).
Hospodaření s fondem připadne dvěma rezortům, MŽP a MDS.
- Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG - the Financial Instrument for Fisheries, založen 1993).
Doplňkový fond strukturální politiky pro země s vhodnými podmínkami pro rybářství.
Koordinační role všech strukturálních fondů byla usnesením vlády potvrzena MMR.
Předvstupní pomoc EU kandidátským zemím
Pro seznámení s dotačním systémem Unie a s efektivním vyžíváním strukturálních fondů slouží tzv. předvstupní programy, které jsou otevřeny pro všechny kandidátské země až do doby jejich vstupu do EU.
ČR svojí aktivní účastí na předvstupních programech Unie získala více než 900 mil. eur. Tato pomoc je cíleně soustředěna do několika hlavních priorit:
- dokončení procesu harmonizace českého práva s právem Společenství;
- příprava institucí veřejné správy na vstup do EU;
- investice v oblasti sociální a hospodářské soudržnosti.
V rámci vybraných programů je možno projekty financovat prostřednictvím úvěrů poskytovaných Evropskou investiční bankou (EIB), Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj (EBRD) a dalšími evropskými finančními institucemi.
Předvstupní program SAPARD
Program SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) je speciální nástroj EU zaměřený na pomoc rozvoji venkova, zemědělství a zemědělských oblastí kandidátských zemí (pomoc při zavádění společné zemědělské politiky a řešení problémů souvisejících s trvalým přizpůsobováním zemědělského sektoru a venkovských oblastí v kandidátských zemích na konkurenční prostředí EU). Program SAPARD je ekvivalentem Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, jehož prostředky bude moci ČR (a také lesnictví) plně využívat až po vstupu do EU. Vešel v platnost 1. 1. 2000 a skončí okamžikem vstupu země do EU.
Podíl spolufinancování programu českou stranou by měl tvořit 12,5 % u projektů, které ve svém důsledku vytvářejí výnosy (žadatel musí projekt spolufinancovat z 50 % z vlastních zdrojů a 37,5 % financuje Unie), 25 % u projektů nevytvářejících výnosy (zde financuje EU až 75 %). Ve výjimečných případech může EU financovat až 100 % nákladů na opatření zaměřená na odbornou a technickou pomoc.
Za přípravu a realizaci programu SAPARD je v ČR pověřeno MZe jako garant pro vytvoření administrace projektů včetně platební agentury a MMR jako garant pro vypracování základního programového dokumentu pro SAPARD - Plánu rozvoje zemědělství a venkova ČR pro období 2000–2006.
Za administraci projektů, kontrolu, monitoring a platby je zodpovědná Agentura SAPARD.
Podrobné informace o programu SAPARD lze najít na webových stránkách MZe (www.mze.cz) a MMR (www.mmr.cz).
Předvstupní program PHARE
Program PHARE (Poland and Hungary Assistance to the Restructuring of the Economy) byl původně ustanoven jako podpůrný program pro přechod těchto zemí k demokracii a tržní ekonomice, ale nyní se orientuje na dlouhodobé potřeby ekonomického rozvoje a investic. PHARE je hlavním nástrojem pro splnění tří základních podmínek vstupu kandidátské země do Unie:
- přijetí a harmonizace legislativy s právem EU;
- fungující a konkurenceschopná tržní ekonomika;
- fungující demokratický systém respektující lidská práva.
Program podporuje aktivity vycházející z těchto priorit:
- posilování demokracie, lidských práv a práv menšin, hospodářská a sociální soudržnost, podpora institucí a administrativní kapacity pro implementaci práva ES, životní prostředí, zemědělství (registrace půdy, obnova a zavádění katastrů), soudnictví a vnitro, komunitární programy (SAVE II, LEONARDO DA VINCI II aj.), podpora řízení programu PHARE.
Předvstupní nástroj ISPA
Program ISPA (Instrument for Structual Policies for Pre-Accession) je zaměřen na podporu velkých investičních projektů, které přispívají ke zlepšování infrastruktury ŽP (ochrana vod, ovzduší a problém odpadového hospodářství) a dopravních sítí trans-evropských koridorů.
Za přípravu projektů zodpovídají příslušná ministerstva - MŽP a Ministerstvo dopravy a spojů (MDS).
Tvorba projektů a podávání žádostí o finanční podporu
Při budoucím využívání strukturálních fondů v rámci EU budou platit stejné zásady a principy projektování jako v případě dnešních předvstupních programů.
Při přípravě projektů a projektové dokumentace je nutné respektovat zejména principy EU provázející tvorbu všech programových dokumentů, vazby na sektorové a regionální operační programy pro NUTS 2 a vazby na přijaté rozvojové strategie.
V EU probíhá projektování na více úrovních, a je tedy nezbytné držet se při tvorbě projektu základní linie, kterou lze schématicky vyjádřit takto:
ANALÝZY - CÍLE - PRIORITY - OPATŘENÍ - PROJEKTY
Důležitým předpokladem pro zpracování projektu je jeho informační zabezpečení. Potřebné údaje lze rozdělit do dvou skupin, a sice v etapě přípravy projektu a v etapě realizace projektu.
- Při přípravě projektu
I. Všeobecné informace (standardní data o žadateli, resp. o příjemci dotace, popis priority a opatření).
II. Finanční informace (celkové náklady, náklady určené k financování, požadované finanční prostředky od EU, formy spolufinancování).
III. Obsah projektu (cíle projektu vyjádřené ve fyzických ukazatelích, cíle projektu vyjádřené v ukazatelích dopadu projektu, jiné kvalitativní a kvantitativní ukazatele).
- Při realizaci projektu
I. Finanční informace (vyžádané a provedené platby konečnému příjemci, výdaje konečného příjemce, maximální procentní sazba podpory v rámci opatření v porovnání se skutečnou dotací na projekt, částky a procenta finančních prostředků EU, jež byly přiděleny).
II. Obsah projektu (přehled relevantních ukazatelů o průběhu projektu v porovnání s cílovými hodnotami).
III. Porovnání průběhu realizace (přírůstky výsledků stanovené porovnáním ukazatelů s posledním termínem zprávy o průběhu).
SWOT
Pro analýzu možných problémů a rizik, spojených s realizací projektu, se obvykle používá metoda SWOT jako jednoduchá, analytická a objektivní charakteristika slabých a silných stránek projektu, příležitostí a rizik ohrožení. Jde tedy o systematické a cílevědomé hodnocení objektu projektu.
Vypracování projektu
Žadatel vypracuje projekt samostatně nebo s pomocí akreditovaného poradce tak, aby odpovídal příslušným prioritám a opatřením. Spolu s žádostí žadatel předkládá tento projekt (v současné době Agentuře SAPARD) se všemi nutnými přílohami (i nepovinnými), s dokumentací potřebnou k jeho posouzení a s vyjádřením všech zainteresovaných subjektů. Další fází je postoupení žádosti Národní výběrové komisi, která má jedinečné právo rozhodovat o schválení či zamítnutí projektu.
Hodnocení projektů
U formálního hlediska jde především o dodržení všech formálních náležitostí projektu po stránce administrativní a legislativní. Sem patří také kvalifikační a odborná úroveň řešitelů a časový a pracovní plán projektu. Pokud jde o věcné hledisko výběru, výbor pro monitorování programu určí výběrová kritéria (efektivnost vynaložených nákladů, minimalizace nákladů, návratnost vložených prostředků, zisk nebo společenský prospěch, míru rizika, vytvoření pracovních příležitostí či jiných specifikovaných výstupů, vliv mimořádných investic, synergii s ostatními projekty a opatřeními, inovační charakter projektu, strategickou povahu projektu, míru regionálního, případně nadregionálního významu).
V projektu je nutno jasně formulovat nároky na výsledky zamýšleného projektu, prokazovat schopnost dobře hospodařit s vlastními zdroji a přesvědčovat o správnosti záměrů a schopnosti dosáhnout stanoveného cíle projektu.
Žadatel je vyrozuměn úřední cestou o konečném rozhodnutí komise. Odvolání není přípustné.
V případě kladného výsledku sepisuje platební agentura s žadatelem smlouvu o financování projektu. EU je požadováno 100% finanční zajištění celého projektu investorem, přičemž příspěvek bude poskytnut až po podpisu příslušné smlouvy o financování a na základě předložených originálů platebních dokumentů a žádosti o proplacení. Náklady na vypracování projektu se nehradí. Důležité je neopomenout, že dodavatele technologií i práce je nutné určit výběrovým řízením, které musí proběhnout podle pravidel EU.
Kontroly
V průběhu realizace a po skončení projektu je prováděna na místě u žadatele kontrola hospodárného využití finančních prostředků (věcné ověření správnosti předložených platebních dokladů před schválením platby) a monitoring přínosů projektu deklarovaných předkladatelem.
Bude nezbytné plnit všechny podmínky pro použití prostředků z předvstupních a pozdějších strukturálních fondů EU a prokazovat, že projekt přispívá k trvale udržitelnému rozvoji.
Mezi interní kontroly prováděné platební agenturou lze zařadit ověřování poskytnutých finančních prostředků ze strukturálních fondů EU, kontrolu účtů a roční účetní závěrky. Podle předpisu EU musí být minimálně překontrolováno 5 % žádostí, ale interními pokyny k provádění namátkových kontrol podaných žádostí může být toto procento vyšší (třeba i 20 %).
Kromě interních kontrol provádí kontrolní činnost také EU.
Na příkladu bavorského LH lze uvést, že kontrolní komise EU podle množství a významu zjištěných chyb v podaných žádostech usuzuje na chyby i v ostatních žádostech, což může vést ke krácení finanční podpory z prostředků EU. Tím se nedostane na uspokojení žádostí řady dalších konkrétních vlastníků lesa kvůli chybám v podání a vyřizování žádostí jiných vlastníků. Dopady zjištěných nedostatků jsou tedy ekonomicky velmi závažné. Musí se tedy provádět precizní administrace projektů od jejich podání až po jejich vyúčtování, což je požadavek, ze kterého nelze nic slevit.
Hlášení o nesrovnalostech
Po našem vstupu do EU budeme muset jako členský stát povinně na předepsaných formulářích periodicky hlásit na Komisi zjištěné nesrovnalosti při využívání strukturálních fondů, aby Komise získala přehled o druzích a rozsahu podvodných praktik a o finančních účincích těchto ne-srovnalostí. Povinnost k okamžitému hlášení o zjištěných nových podvodných praktikách slouží včasnému informování Komise, aby mohla rychle reagovat na dosud neznámé postupy a zabránila tak jejich mezinárodnímu rozšíření.
Podrobnější informace najdete v knize Lesnicko-dřevařský sektor a Evropská unie (Jiří Matějíček, Lukáš Jakubec) v kapitole Strukturální fondy a regionální politika EU.
Adresa autora:
Ing. Jiří Matějíček, CSc.
VÚLHM Jíloviště Strnady
e-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.