Naše lesnictví a nová legislativa
Akce se zúčastnilo 112 zástupců všech sfér LH – MZe, soukromých vlastníků, LČR, akademických kruhů aj. Oproti očekáváním bohužel nevystoupil s příspěvkem k tematice žádný představitel MŽP. V následujících kapitolách najdete výtahy z jednotlivých příspěvků.
Příprava nového lesního zákona P. Dvořák (MZe)
Úvodní příspěvek shrnul stav české lesnické legislativy.
Hlavním posláním lesního zákona č. 289/2005 bylo reagovat na změnu společenskoekonomických podmínek v ČR po roce 1989. Bohužel, tak jak byl přijat, představoval poměrně složitou právní úpravu. Z těchto důvodů byla v lednu 2003 přijata usnesení vlády, která uložila Mze ve spolupráci s MŽP vypracování novely lesního zákona. Z prací na novele lesního zákona bylo patrné, že je nutno v zákoně provést zásadní změny. Zadání obsažené v usnesení Vlády ČR č. 53 ze dne 13. ledna 2003 o Národním lesnickém programu (NLP) obsahuje úkol vypracovat principielně novou právní úpravu. Realizací NLP bude vytvořen zcela nový právní předpis, který by měl být vnitřně provázaný, což je možné zaručit pouze přípravou nového lesního zákona jako celku, nikoliv pouze jeho novelizacemi.
Platný lesní zákon nabyl účinnosti před realizací reformy veřejné správy a vychází ze znění právních předpisů, které již byly nahrazeny jinou právní úpravou, nebo podstatným způsobem novelizovány, nebo budou zrušeny v průběhu příštího roku. Jedná se především o správní řád, stavební zákon a zákon o správním trestání.
Uvedené změny budou mít bezprostřední dopad na systém právních norem na úseku státní správy, který však zatím nelze odhadnout. Je bezpodmínečně nutné vyčkat s přípravou nové právní úpravy do doby, kdy budou tyto změny promítnuty do právních předpisů.
Ministr zemědělství tedy Vládě ČR podal návrh na změnu usnesení vlády č. 9 ze dne 7. ledna 2004 ke zprávě o výsledcích vrchního státního dozoru v lesích a návrzích opatření. Návrh usnesení byl vypracován jako iniciativní materiál, jenž vycházel mimo jiné i z dopisu zástupců lesnické veřejnosti (ČLS, České jednoty lesnické, Národního lesnického komitétu, SVOL, LDF MZLU a FLE ČZU), který se týká novely lesního zákona a jenž byl adresován tehdejšímu ministru zemědělství Ing. Palasovi.
Obsah zmíněného dopisu objektivně vyhodnocuje současnou situaci, která není vhodná pro přípravu novely lesního zákona. Návrh uvedeného usnesení byl přijat dne 20. července 2005.
Proto došlo ke změně zadání pro MZe a MŽP tak, aby byl nejprve vypracován věcný záměr nového lesního zákona a teprve poté na jeho základě nová právní úprava na úseku LH. Záměrem MZe je připravit návrh věcného záměru nového zákona o lesích, který bude vycházet z potřeby nové vyvážené právní úpravy, do konce roku 2006.
Autor dodává, že zpřísnění právní úpravy na úseku LH by bylo nutné považovat za velice nešťastný krok, jenž by ve svém důsledku mohl přinést vážné ohrožení konkurenceschopnosti našeho LH v rámci EU.
Český lesní zákon z pohledu evropského lesního zákonodárství J. Oliva (FLE ČZU)
Příspěvek se zabýval srovnáním „přísnosti“ právních norem týkajících se lesnictví v některých zemích Evropy. Kompletně byla studie publikována v LP 5/2004, str. 9 (233).
Společná vlastnost nově přijímaných zákonů po roce 1989 v ČR i SR byla, že v daleko větší míře omezovala vlastnická práva, než tomu bylo doposud. Tato omezení překračují ve světě obvyklé, přijatelné meze, a dokonce někdy překračují Ústavu nebo Listinu základních práv a svobod. Tyto zákony mohou přinášet rizika, která si jejich tvůrci často neuvědomují, např.:
- riziko negujícího přístupu – mnoho omezení často vede k jejich obcházení a nedodržování zákona;
- riziko vysoké administrativy – vysoké administrativní náklady na kontrolu, správní řízení apod.;
- riziko nekompetentních přístupů u vysokého počtu státních zaměstnanců;
- riziko vysoké ekonomické zátěže, vícenákladů, a tím i ztráty konkurenceschopnosti;
- riziko nepopularity ekologie ve společnosti.
Autor se pokusil porovnat lesní zákony těchto zemí Evropy: Polsko, Slovensko, Rakousko, SRN, Bavorsko, Sasko, Švýcarsko, Švédsko, Finsko, ČR. Byly stanoveny následující sledované ukazatele pro všechny lesní zákony: ochrana lesních pozemků před odnětím, stanovení povinnosti zalesnění, stanovení povinnosti výchovy porostů, povinnost používání geneticky vhodného reprodukčního materiálu, stanovení maximální výše těžby, omezení holých sečí, povinnost hospodařit podle LHP, povinnost zachování biodiverzity lesních porostů, zachování a zlepšení ochranných funkcí, legislativní řešení mimoprodukčních funkcí, řešení státního dozoru nad hospodařením v lesích, povinnost odborné správy lesů.
Jako nejzávaznější (nejpřísněji sledovaná) kritéria v lesních zákonech jednotlivých zemí se prezentují:
- legislativní řešení mimoprodukčních funkcí;
- řešení státního dozoru nad lesy;
- podpora jednotlivých druhů vlastnictví;
- ochrana lesních pozemků před odnětím.
Nejnižší váhy pak překvapivě dosáhla tato kritéria:
- povinnost výchovy lesních porostů;
- povinnost zachování biodiverzity porostů;
- stanovení maximální výše těžby.
Podle výsledků hodnocení má ČR nejpřísnější zákon ze všech sledovaných právních norem. Všechna sledovaná kritéria stanoví zákon č. 289/1995 Sb. závazně, mnohá z nich kvantifikuje a na všechna se vztahuje možnost sankcí ze strany státní správy lesů. Některá kritéria, která stanoví s nejvyšší mírou závaznosti, jsou v zákonech jiných zemí zmiňována okrajově, nebo vůbec.
Důvody, proč právě ČR (a SR) mají tak přísné lesní zákony, mohou být následující.
- Vliv předcházejících zákonů z doby nedemokratických režimů. Tyto politické režimy se vyznačovaly jednak přezíravým přístupem k soukromému vlastnictví, a dále nedůvěrou k občanovi a jeho svobodám. To vše vedlo k vysoké míře regulací a omezování.
- Obava z chování nových, nezkušených vlastníků lesů. Protože byla přerušena na dlouhou dobu kontinuita soukromého vlastnictví lesů, původní vlastníci neměli v hospodaření s lesním majetkem žádné zkušenosti.
- Tvorba zákona 289/1995 Sb. byla provázena dlouhotrvajícími kompetenčními spory mezi MZe a MŽP. To mělo za následek vytváření nových kompetencí a institutů, které jsou v jiných zemích naprosto neznámé (např. vrchní dozor nad lesy).
Pokud naše ekologická legislativa nebude tvořena na základě motivačních a osvětových zásad, pokud nebude tvořena v širokém kontextu mezinárodním a za spolupráce s vlastníky pozemků, pokud bude zaměřena hlavně prohibitivně a represivně, bude legislativou neuznávanou, nenáviděnou a také úspěšně obcházenou a nedodržovanou.
Postavení lesů v majetku státu J. Staněk, LČR
Díky historickému vývoji politických poměrů a společensko-ekonomických vztahů má u nás státní vlastnictví lesů určitá specifika. Tím nejdůležitějším je omezení nakládání s lesy ve vlastnictví státu, které je duplicitně obsaženo i v ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku. Pozemky určené k plnění funkcí lesa jsou v zakládací listině LČR označeny jako tzv. určený majetek, s nímž může státní podnik nakládat pouze se schválením zakladatele. MZe tak nyní k některým právním úkonům vydává paralelně souhlasy podle dvou zákonů.
Přetrvávají úvahy o tom, zda je pro LČR právní forma s. p. optimální, zda má být nahrazena jinou formou, nebo zda mají být dokonce lesy ve vlastnictví státu předány např. krajům.
Kraje jsou územním společenstvím občanů, resp. veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek a vlastní příjmy. Případný převod lesů ve vlastnictví státu na kraje by znamenal odstátnění, tedy faktickou privatizaci státních lesů. Politické rozhodnutí o takové změně by pak muselo být nutně spojeno se zásadní legislativní úpravou. Autor se domnívá, že ani současné komplikované ekonomické poměry krajů takový krok neodůvodňují.
Téměř desetileté zkušenosti se současně platným lesním zákonem svědčí jednoznačně pro to, aby nový lesní zákon diferencoval práva a povinnosti vlastníků lesů podle forem vlastnictví (u soukromých vlastníků lesů i podle velikosti majetků).
Na lesy ve vlastnictví státu bude každá právní úprava klást v našich podmínkách právem ty nejvyšší nároky. Na rozdíl od drobných soukromých vlastníků musí být komplexy státních lesů důsledně obhospodařovány trvale udržitelným způsobem. Nedostatek veřejných finančních prostředků zřejmě povede k dalšímu ztenčení finančních zdrojů, poskytovaných na podporu hospodaření v lesích, ať již nárokovou (dnes např. částečná úhrada zvýšených nákladů na výsadbu MZD), nebo nenárokovou (dotace poskytované podle ustanovení § 46 lesního zákona).
Je třeba také řešit problematiku lesů národních parků a do legislativy zakotvit, aby lesy ve vlastnictví státu nemohly být zdrojem nebo příčinou ohrožení lesů jiných vlastníků. Právní předpisy musí obsahovat odpovídající nástroje, resp. nesmí připouštět výklad odůvodňující nebo umožňující trpění pochybných experimentů. Proto není do budoucna udržitelné ustanovení o tom, že zákon o ochraně přírody a krajiny je zvláštním zákonem ve vztahu k lesnímu zákonu. Takovým zvláštním zákonem by mohl být jen zákon o zřízení národního parku. Ten však, pokud jde o NP Šumava, nebyl dosud přijat.
Lesopolitické otázky a ekonomika LH L. Šišák, FLE ČZU Praha
Les je z titulu produkčních funkcí soukromým statkem, avšak pro své mimoprodukční (netržní) funkce a tržní funkce s pozitivním environmentálním dopadem je také statkem veřejným. Funkce lesa jsou jednoznačně chápány jako funkce, které jsou součástí společnosti a jejích potřeb, včetně míry uspokojování těchto potřeb.
Chceme-li omezit z různých důvodů jednu či několik společenských funkcí lesa ve prospěch jiných, je třeba provést racionální analýzu společenské sociálně-ekonomické efektivnosti daného záměru. Autor uvádí, že omezení a likvidace dřevoprodukční funkce lesa znamená mnohdy zhoršení tržní, ekonomické efektivnosti z vlastnického hlediska a vznik produkčních ztrát. Snižuje se tak konkurenceschopnost produkce dříví jako ekologického a obnovitelného materiálu. V takovém případě je nutné, aby byly vznikající újmy vlastníkům hrazeny, příp. dané funkce společností za tuto hodnotu u daných subjektů nakupovány jako služba.
Ve světě dochází stále více k lokální diferenciaci funkčního poslání lesů. S lesy se zachází buď jako s ryze produkčními, komerčními, plantážního typu, sloužícími tržní produkční funkci a s tím souvisejícím plněním dalších funkcí, pokud jsou dotovány, dále jako s lesy polyfunkčními s akcentem jak na plnění produkčních, tak environmentálních funkcí v různé míře, v nichž však jsou mimoprodukční funkce dotovány, anebo jako s lesy bez tržní produkční funkce, tj. ponechány spontánním procesům s plněním funkce kulturně-naučné, financované z veřejných zdrojů. Je otázkou, jestli by taková diferenciace, kategorizace lesů nebyla jednou z cest i pro ČR. Tento systém funguje ve vyspělých zemích, jako např. Nový Zéland, Austrálie, USA, Francie, aj.
Ve světě roste tlak na to, aby podpory LH byly udělovány především v souvislosti s plněním veřejného zájmu a v případě vlastní produkční funkce pak na její bezprostřední environmentální význam. Podle nedávno provedených odhadů je z různých důvodů (imise, ochranné lesy, lesy zvl. určení) omezena v současné době dřevoprodukční funkce lesa již na více než polovině plochy lesů v ČR.
Podle autora je nutné, aby náhrady za újmy, příp. platby za environmentální služby byly jednoznačně odděleny od dotací a vyjadřovány zvlášť. V souvislosti s financováním služeb LH z veřejných zdrojů by měla být zajištěna mezirezortní koordinace zdrojů. Je podle něj nutno zjednodušit administrativu financování pro malé rozsahy činností a drobné vlastníky lesa, zvýšit dostupnost orgánů realizujících proces financování vlastníkům lesa, tj. přiblížit je místně k vlastníkům a zvýšit kvalifikaci pracovníků příslušných orgánů tak, aby dostatečně rozuměli činnostem v LH.
Pokud se jedná o kompenzace, pak v úvahu přicházejí následující druhy újmy a škody: ztráta příjmů z vynuceného prodloužení doby obmýtí, z vynuceného ponechání spontánním procesům, z vynucené záměny dřevinné skladby při obnově lesního porostu, rekonstrukci a převodu lesního porostu, ze sníženého zakmenění, z předčasného smýcení, z vynucené změny kvality stanoviště, z odsunutí těžeb v rámci daného roku (obvykle mezi ročními obdobími), ztráta z nerealizovaného obchodního případu, vícenáklady na mladý lesní porost z vynucené záměny dřevinné skladby při obnově, rekonstrukci a převodu lesního porostu, zvýšené režijní (organizačně-administrativní) náklady a specifické vícenáklady a mimořádné náklady.
Lesnická a environmentální politika z pohledu soukromého vlastníka lesa P. Rensa, soukromý vlastník lesa
S malou nepřesností lze říci, že v ČR je lesů zhruba tolik, kolik je orné půdy. Pro oblast zemědělství ve vztahu k využití půdy platí u nás zákon o ochraně zemědělského půdního fondu a zákon o zemědělství. Znakem těchto právních norem je, že v podstatě pouze zakazují poškozovat půdu a jsou podkladem pro další právní předpisy, umožňující čerpání četných finančních podpor. Nenalezneme v nich ustanovení analogická ustanovením lesního zákona, která by např. omezovala velikost oraného půdního celku, přikazovala lhůtu k osetí či osázení plodinami, vyžadovala souhlas úřadu ke sklizni plodin atd. Autor se ptá, co jiného je na lesích, že hospodaření v nich svazujeme daleko přísnějšími právními normami, znamenajícími často zásah do vlastnických práv, a co je příčinou těchto regulací?
Po roce 1990 se objevilo několik návrhů a studií na zalesňování zemědělské půdy. V současné době se objevují názory, že pro jiné využití než výrobu potravin by bylo možné vyčlenit až 1 milion ha zemědělské půdy, a to včetně trvalého zalesnění či výsadby energetických lesů rychlerostoucích dřevin.
Už téměř 400 let lesů v Čechách neubývá, ale naopak přibývá. S plochou přibývá i zásob dřeva v lesích, prodlužuje se průměrné obmýtí, přibývá přestárlých porostů, roční přírůst se neodtěžuje. Problémem není nedostatek dřeva či jeho nedostupnost, ale naopak nedotěžování a s tím související nedostatečná obnova dospělých porostů, zhoršující se zdravotní stav lesů a kvalita těženého dřeva. Přesto jsou vydávány právní předpisy, které výrazně omezují nakládání s lesy a stupňují zasahování státu do hospodaření. Pro vlastníka lesa by mělo platit, že po smýcení porostu opět zalesní, že svou činností ve vlastním lese neohrozí či nepoškodí majetek druhých a nezanikne vliv jeho lesa na okolí, jenž je dán existencí lesa. Veškerá další omezení přesahující uvedený rámec jen těžko lze označit za zájem obecný, který je třeba vyjádřit ve formě zákazu či nařízení.
Autor jako vlastník lesa zdůrazňuje následující alarmující skutečnosti:
- přesto, že lesní zákon byl vydán později než zákon o ochraně přírody a krajiny a zákon o ČIŽP, může být těmito orgány označeno za porušení jiných právních předpisů jednání, které není věcným porušením zákona o lesích;
- za poškozování životního prostředí s následným udělováním sankcí v řádu statisíců korun jsou označována procesní porušení lesního zákona, na která jiný zákon pamatuje sankcí do výše pouze několika desítek tisíc korun;
- za poškozování životního prostředí je v „normálním“ lese označován stav, který v lesích v rámci zvlášť chráněného území je naopak vykládán jako „nastartování přírodních procesů“ v rámci ochrany přírody;
- zavedení nového trestného činu „Poškozování lesa těžbou“ v roce 2002 a jeho ještě vylepšenou modifikaci v návrhu nového trestního řádu. Co společensky závažného a nebezpečného je na faktu, že si někdo vytěží vlastní les, pokud paseky opět vysadí a nepoškodí přitom majetek či zákonem chráněná práva někoho jiného?
Stav, kdy soukromé vlastnictví lesů je “na indexu”, se nezmění, dokud stát bude dominantním vlastníkem lesů a o dění v lesích budou rozhodovat především lesníci ve službách státu.
Aby příprava nového lesního zákona z celospolečenského hlediska dopadla přijatelně, bude nezbytné, aby byla vyhotovena podrobná analýza současného stavu, aby hlavní slovo dostali legislativci nezatížení lesnickou praxí a aby skuteční fyzičtí vlastníci lesů dostali možnost vyjádřit se dříve, než v připomínkovém řízení.
Autor se domnívá, že prestiži lesnického stavu prospěje daleko více, zůstane-li většina odborných termínů v učebnicích lesnických škol, než budou-li v nezřízené touze po všeobsažné dokonalosti zakrucovány do paragrafů.
Lesopolitický pohled na kategorizaci lesů V. Krečmer, Národní lesnický komitét
Kategorizace lesů vznikla z původně logické snahy oddělit v epoše jejich jednoúčelového obhospodařování k produkci tržních statků porosty takto využitelné od těch, kde ekonomická produkce možná nebyla. Po 2. světové válce začala stoupat poptávka po některých veřejně prospěšných funkcích lesa. Lesní zákon 166/1960 Sb. zavedl tři dobře známé kategorie lesů – lesy hospodářské, účelové a ochranné, toto pojetí přebíraly potom i další lesní zákony z let 1977 a 1995. LH by mělo poskytovat i lesnické environmentální a sociální služby jako další hospodářský cíl, odpovídající veřejným zájmům na lesích. Místo přísného oddělování produkce a mimoprodukčních funkcí je tedy potřeba spíše je slučovat všude, kde je to možné.
Potřeba služeb lesa veřejnosti už řadu let narůstá a jejich plnění může nejen rozšířit hospodářské využití lesních majetků, ale mít též význam pro image lesnictví. Změna LH na obor, v němž produkce i služby jsou rovnocennými složkami hospodářských aktivit, znamená výraznou transformaci oboru, k níž u nás zatím nebylo nikdy politické chuti. Světové lesnictví na tom pracuje už řadu desetiletí a na rozdíl od nás se už dávno měnila legislativa v tomto duchu.
Je zapotřebí změnit nejen pojetí kategorií, ale pamatovat na systém financování veřejně prospěšných funkcí jako hospodářské činnosti ve veřejném zájmu nejen v kategorii zvláštní, ale i na značné části kategorie lesů hospodářských. Bylo by žádoucí podchytit nové skutečnosti úpravou kategorizace lesů. Nebylo by asi rozumné např. převádět značnou část lesů hospodářských do kategorie lesů účelových jen proto, že jsou v nich potřeba konkrétní mimoprodukční lesnické služby. V technologickém smyslu to zvládne víceúčelový systém jejich obhospodařování. Důležitým lesopolitickým kritériem je zajištění operativnosti orgánů státní správy, jejichž nástrojem by se nová kategorizace měla stát. Tu lze v daném případě zajistit např. dvěma subkategoriemi lesů hospodářských.
Kategorie jako součást ustanovení lesního zákona by měly místo technologickým zřetelům odpovídat svým charakterem nástroji státní politiky – státní správě lesů. Návrhy členění nových kategorií podle různorodých funkčních zřetelů a technologických charakteristik však často připomínají spíše stránky vysokoškolské učebnice než zákonnou právní normu.
Autor na závěr navrhuje schéma možné kategorizace lesů jako nástroje státní správy k podpoře lesnických služeb ve veřejném zájmu na lesích:
1. kategorie - lesy produkčního určení
1.1 lesy hospodářské s funkcí produkční a sdruženými environmentálními a sociálními funkcemi
1.2 lesy hospodářské s funkcí produkční a s řízenými funkcemi environmentálními a sociálními
2. kategorie - lesy mimoprodukčního určení
2.1 lesy environmentálního a sociálního určení s prioritní až výlučnou mimoprodukční funkcí (lesy vodohospodářsky důležité včetně půdoochranných, lesy rekreační a lázeňské, lesy s funkcí ochrany přírody)
2.2 lesy ekologického určení (zejména jádrových zón zvláště chráněných území)
2.3 lesy ochranné
3. kategorie - lesy zvláštního určení
3.1 lesy sloužící výzkumu a školství
3.2 lesy v uznaných oborách a samostatných bažantnicích
3.3 lesy vojenské
S využitím sborníku zpracovala Veronika Kmínková
Diskuse
Z diskuse k jednotlivým příspěvkům mj. vyplynulo, že:
- MZe nechce dále podporovat dvojkolejnost SSL;
- nová legislativa se musí přizpůsobit podmínkám
geopolitického prostoru EU;
- při přípravě zákona musí lesníci počítat s tlakem ze strany nevládních organizací a MŽP;
- je nutné začít proklamovat a využívat pojmu „služby lesních ekosystémů veřejnosti“;
- k vytvoření kvalitní právní normy je zapotřebí součinnost právníků i lesnických odborníků;
- je nutné v novém zákoně diferencovat formu vlastnictví;
- čím více omezení v zákoně bude, tím více bude porušován;
- je potřeba zachovat pojem „kategorizace lesa“, ale ta musí být pro potřeby praxe technicky uchopitelná;
- zákon musí být přizpůsoben nejen lesníkům, ale také vlastníkům lesa.