Lesnická legislativa

Pod názvem Lesnická legislativa uspořádala 22. března v Praze Česká lesnická společnost (ČLS) pod odbornou garancí Mgr. Petra Dvořáka (MZe ČR) seminář týkající se přípravy novely lesního zákona a dalších legislativních otázek. Přinášíme vám podrobnější výtahy z některých vystoupení nejen z toho setkání, ale i informace o některých dalších legislativních problémech. Těm bylo věnováno i mnoho příspěvků na IV. konferenci SVOL (viz str. 8). O nedostatcích zákona o obchodu s reprodukčním materiálem jsme vás přitom podrobněji informovali již v minulých číslech LP. Společným jmenovatelem většiny vystoupení na semináři i ostatních příspěvků je nespokojenost se současným stavem a procesem tvorby legislativy (nejen lesnické) v ČR. Tato kritika přitom (velké množství různých legislativních norem – loni vyšlo ve Sbírce zákonů 700 předpisů!, vzájemná nepropojenost, nepřehlednost, chyby ...) zazněla i od těch, kteří se na tvorbě zákonů přímo podílejí.

Novela lesního zákona

Příprava novely lesního zákona

Z úvodního vystoupení Mgr. P. Dvořáka (vedoucího oddělení státní správy lesů MZe) na semináři Lesnická legislativa.

Současný lesní zákon (LesZ)

Lesní zákon, přijatý v roce 1995 představoval poměrně složitou právní úpravu. Ta v některých částech neobsahuje dostatečně jednoznačná ustanovení (např. za spáchání jiného správního deliktu - v lesním zákoně označovaném jako „pokuta“ - bylo možné sankcionovat jen vlastníky lesů nebo podnikatele, nepřesnosti v částech dotýkajících se zakázaných činností v lese a hospodářské úpravě lesů (HÚL), složitost části týkající se ochrany pozemků určených k plnění funkcí lesa).

Proto byla přijata dvě usnesení vlády, která ukládají vypracování novely lesního zákona (dále jen LesZ) - č. 53 z 13. 1. 2003 o Národním lesnickém programu (NLP) a č. 9 z 7. 1. 2004 ke zprávě o výsledcích vrchního státního dozoru v lesích a návrzích opatření (předložen MŽP). Zde je také stanoven termín předložení novely vládě ČR (nejpozději do 31. 12. 2005).

„Velká“ novela LesZ

Z dosavadních prací na novele LesZ je patrné, že současná právní úprava (zákon č. 289/1995 Sb.) nevyhovuje přibližně ze 75 %. Zadání obsažené v usnesení vlády č. 53 ze dne 13. ledna 2003 o NLP obsahuje úkol vypracovat principiálně novou právní úpravu. Realizací NLP bude vytvořen zcela nový právní předpis, který by měl být vnitřně provázaný, což je možné zaručit jen přípravou nového LesZ jako celku.

Z výše uvedeného důvodu v současné době MZe připravuje návrh na změnu usnesení vlády ČR č. 9. Je vypracováván jako iniciativní materiál, jenž vychází mj. i z dopisu zástupců lesnické veřejnosti předsedovi vlády (viz LP 12/2004, str. 15, pozn. red.). Ten objektivně vyhodnocuje současnou situaci, která není vhodná pro přípravu novely LesZ. Proto by mělo dojít ke změně zadání pro MZe a MŽP tak, aby byl nejprve vypracován věcný záměr nového LesZ (ten se obvykle vypracovává, pokud jde o novou právní úpravu) a teprve poté na jeho základě nová právní úprava na úseku LH.

Platný LesZ nabyl účinnosti před realizací reformy veřejné správy a vychází ze znění právních předpisů, které již byly nahrazeny jinou právní úpravou, podstatným způsobem novelizovány nebo budou zrušeny v průběhu příštího roku. Jde především o správní řád (s účinností od 1. 1. 2006, ale vzhledem k jeho nedostatkům bude možná ještě letos novelizován formou poslanecké iniciativy), stavební zákon (dopad na ochranu pozemků určených k plnění funkcí lesa) a zákon o správním trestání. Na úseku státní správy jde o velký rozsah radikálních změn, k nimž v našich podmínkách v novodobé historii ještě nedošlo. Uvedené změny budou mít bezprostřední dopad na systém právních norem na úseku státní správy, který zatím nelze odhadnout. Je proto bezpodmínečně nutné vyčkat s přípravou nové právní úpravy do doby, kdy budou tyto změny promítnuty do právních předpisů.

Hlavním cílem je připravit věcný záměr nového LesZ. Ten bude vycházet z potřeby nové vyvážené právní úpravy zaručující konkurenceschopnost LH ČR v rámci EU a dále z potřeby zajištění rovnováhy zájmů sociálních, kulturních, hospodářských a zájmů ochrany přírody. Za velice nešťastný krok by bylo nutné považovat zpřísnění právní úpravy, která by ve svém důsledku mohla přinést vážné ohrožení konkurenceschopnosti našeho LH.

„Malá“ novela - náhradní správa

Navrácení lesů jejich vlastníkům v 1. polovině 90. let minulého století přineslo i nový fenomén úmyslného poškozování lesů formou protiprávních těžeb nebo úplného zanedbání jakékoliv péče o vrácený les. Vlastník lesa někdy není ani znám. Protože abiotické či biotické vlivy (jako např. kůrovci) si hranice nevybírají, jsou ohrožovány a poškozovány i lesy sousedních vlastníků a narušována jejich vlastnická práva.

Stávající právní úprava obsažená v § 57 LesZ je nedostatečná a procedura obsažená v ustanovení je zdlouhavá, administrativně náročná a neskýtá orgánům státní správy lesů (SSL) možnost přímého, okamžitého a účinného zásahu v případě ohrožení zachování lesa, kdy vlastník neplní důležité a podstatné povinnosti stanovené mu zákonem o lesích k ochraně lesa, k jeho zachování a obnově.

Největší problémy s přemnožením kůrovců jsou v lesích s drobnou držbou, kde někteří vlastníci neplní své povinnosti k ochraně lesa. Podle zjištění orgánů SSL a České inspekce životního prostředí (ČIŽP) je také na území ČR nezalesněno více než l000 ha holin převážně po protiprávních těžbách se všemi negativními dopady na veřejné funkce lesů.

Zavedení institutu náhradní správy do LesZ by mělo umožnit orgánu SSL I. stupně (úřad obce s rozšířenou působností), aby v případech, kdy vlastník lesa neplní důležité a podstatné povinnosti stanovené LesZ k ochraně lesa a k jeho zachování, nebo kdy je vlastník lesa zcela neznámý či se mu nepodařilo doručit písemnost ve správním řízení, provést nezbytná opatření k odvrácení hrozícího nebezpečí v podobě rozhodnutí o náhradní správě. Nebude tedy nutné čekat až na bezprostřední ohrožení zachování lesa, ale bude možné rozhodnout o náhradní správě již tehdy, kdy bude možno včas předejít bezprostřednímu ohrožení lesa. Výkonem náhradní správy by byly pověřeny LČR.

S ohledem na první vnější připomínkové řízení, které bylo ukončeno vypořádáním připomínek dne 1. října 2004, byl návrh přehodnocen a zpracován tak, aby vyhovoval ústavním principům právní jistoty a přiměřenosti omezení vlastnického práva na nezbytné minimum, potřebné k prosazení veřejného zájmu na zachování existence lesa a ochraně majetku sousedních vlastníků. Z hlediska zachování principu právní jistoty byly upřesněny povinnosti, jejichž plnění je důležité pro ochranu a zachování lesa. Z hlediska zachování principu proporcionality je upravena pozice správce tak, že nevstupuje do všech práv a povinností vlastníka lesa dle LesZ ani do dalších jeho subjektivních práv. Z hlediska účelu náhradní správy přebírá na nezbytnou dobu výkon těch vlastnických oprávnění a povinností, které efektivně povedou k odstranění bezprostředně hrozícího nebezpečí pro konkrétní les, jeho existenci a obnovu a pro ochranu práv sousedních vlastníků lesů. Jakmile hrozící nebezpečí pro les pomine, orgán SSL na návrh nebo z vlastního podnětu náhradní správu ukončí. Ukončením náhradní správy není dotčeno vyrovnání závazků vzniklých v souvislosti s výkonem náhradní správy mezi vlastníkem a správcem.

V současnosti musí SSL v každém případě ukládání nezbytných opatření postupovat ve správním řízení, a to až po ukončení předchozích správních řízení, jimiž byly vlastníkovi uloženy sankce podle LesZ. Zavedením institutu náhradní správy by proběhlo pouze jedno správní řízení v těch případech, kdy je ohrožení zachování lesa bezprostřední nebo kdy s ohledem na nejistotu v osobě vlastníka lze takový stav důvodně předpokládat. Tento institut je v současné podobě využitelný i v případě dlouhodobého neplnění povinností stanovených k obnově nebo ochraně lesa. S ohledem na výše uvedené považuji za nutné přistoupit k zavedení institutu náhradní správy v dřívějším termínu než k 31. 12. 2005.

E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.

Lesní zákon - jak dál?

Z příspěvku JUDr. Ing. Jiřího Staňka, CSc. (LČR), předsedy představenstva Sdružení vlastníků a správců lesních majetků ČR.

Mezi nejdůležitější faktory, které mají vliv na LH, a které se tudíž nutně dotýkají i lesního zákona (LesZ) a jeho praktické aplikace, patří až na několik výjimek faktické ukončení restitučního procesu. Případné vydání lesů církvím, pokud k němu dojde, vlastnickou strukturu podstatně nezmění. Velmi rozdrobená držba a častá neschopnost či neochota plnit povinnosti vlastníka lesa jsou okolnosti, jež musí být trvale uvažovány.

Novela, nebo nový zákon?

Do dnešní doby byl LesZ několikrát novelizován. Přijaté novely se nezabývaly všemi problémy, které v praxi vyvstaly a které bylo a je třeba z hlediska ochrany lesa, zvýšení funkčnosti výkonu SSL apod. nutné řešit. Reforma veřejné správy - zejména zrušení okresních úřadů, jež byly po mnoho let základním prvkem organizační struktury státní správy - značně oslabila funkčnost orgánů SSL. Ta byla a je jedním z nejdůležitějších předpokladů pro praktickou aplikaci LesZ, pro kontrolu jeho dodržování i pro přiměřené využívání sankcí při nedodržování zákona apod.

Vzhledem k rozsahu potřebných změn nemůže jít o pouhou novelu LesZ, nýbrž je třeba od počátku připravovat novou komplexní právní úpravu, na prvém místě tedy nový LesZ.

Zaměření nového zákona

Především je třeba přehodnotit (nově vymezit) práva a (zejména) povinnosti vlastníků lesů.

- Nástroje HÚL - Omezené veřejné finanční zdroje nutí zejména ve sféře výkonu státní správy k úvahám o nezbytnosti a efektivnosti některých dosavadních nástrojů nebo postupů. Např. v oblasti HÚL je třeba draze a pracně pořizované, pro praxi však téměř nefunkční lesní hospodářské osnovy (LHO) nahradit jiným nástrojem.

OPRL a LHP musí být napříště zpracovány a schvalovány tak, aby mohly být mj. podkladem pro rozhodování o poskytování finančních podpor vlastníkům lesů, a to jak z národních, tak i z evropských zdrojů. Důležité je zpřesnit a doplnit ustanovení o lesní hospodářské evidenci (LHE), a to minimálně o zmocňovací ustanovení k vydání prováděcí vyhlášky, která stanoví podrobnosti o rozsahu o obsahu údajů LHE.

- OLH - Výsledky působení odborných lesních hospodářů (OLH) v lesích jsou namnoze velmi problematické a tento fakt nelze svalovat jen na nedostatky současné právní úpravy, na nečinnost vlastníků lesů nebo na malou akceschopnost orgánů SSL. Proto je nezbytné alespoň co nejpřesněji vymezit práva a povinnosti OLH ve vztahu k vlastníku lesa i k orgánům SSL. V této souvislosti je také nutné vyhodnotit stávající ustanovení o licencích v LH a jejich vztah k předpisům o živnostenském podnikání.

- Mimoprodukční funkce lesa - Trvale narůstající význam mimoprodukčních funkcí lesů, zejména funkce rekreační spojenou s vysokou návštěvností lesů, vede k nutnosti zpřesnit a doplnit ustanovení o obecném užívání lesa. Praktické zkušenosti vlastníků lesů i orgánů SSL svědčí o potřebě zpřísnit ochranu lesů a lesního prostředí bez nepřiměřeného omezování veřejnosti. Častému poškozování lesů lze alespoň zčásti čelit zvýšením počtu lesních stráží, zlepšením jejich přípravy k výkonu funkce, jejich vybavení a motivace.

- Spolupráce MZe a MŽP - Nový LesZ musí reagovat na zásadní změny předpisů o ochraně přírody a krajiny. Přitom je bezpodmínečně třeba v zájmu přípravy a přijetí kvalitního právního předpisu zapomenout na spory mezi MZe a MŽP, protože přijetí dobrého LesZ je v zájmu obou resortů a jejich občasné spory jsou lesům a LH ke škodě jak v očích poslanců, tak i široké veřejnosti.

Zlepšení spolupráce mezi oběma resorty je patrné při nyní probíhající přípravě dílčí novely LesZ, jejímž cílem je kodifikovat tzv. náhradní správu lesů. Pokud by se nepodařilo prosadit tuto dílčí novelu nyní, je třeba, aby byla samozřejmou součástí nového LesZ.

- Kompetence státní správy - Je třeba znovu nastolit otázku zřízení specializovaných orgánů SSL s přesně vymezenými specializovanými odbornými kompetencemi tak, jako je tomu v jiných odvětvích, např. v oblasti rostlinolékařské péče apod. Lesním zákonem je možno přiznat ÚHÚL postavení správního úřadu. To by zvýšilo jeho prestiž, a především přineslo potřebné zvýšení odborné úrovně výkonu SSL (např. při schvalování děl hospodářské úpravy lesů, při uznávání zdrojů reprodukčního materiálu lesních dřevin apod.) a současně by znamenalo i potřebné „odlehčení“ nynějším orgánům SSL, přetíženým výkonem stávajících působností.

Nutná spolupráce s vlastníky lesů

Návrh nového LesZ musí být připravován v úzké součinnosti se zájmovými sdruženími vlastníků lesů tak, aby návrh zákona mohl být předložen do legislativního (schvalovacího) procesu jako konsensuální výsledek. Je zřejmé, že ve všech otázkách shody dosaženo nebude. Pak je však třeba znát postoj a argumenty těch, kdo nesouhlasí, a předkladatelé návrhu zákona musí být schopni podrobně a věcně zdůvodnit, proč ten který návrh nebyl či nemohl být akceptován.

E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.

Legislativní poznatky a zkušenosti na úrovni krajských úřadů

Z příspěvku Ing. Petra Bureše, vedoucího odboru lesního a vodního hospodářství a zemědělství na semináři Lesnická legislativa.

Současný lesní zákon (LesZ) je principiálně jinou právní úpravou než předchozí zákon č. 61/1977 Sb., o lesích, a odráží změnu mj. i vlastnických (uživatelských) poměrů v ČR. Obsah zákona odpovídá době jeho vzniku, cílům a prioritám, které byly tehdy vytyčeny (transformaci LH včetně transformace HÚL a funkce OLH). Některé nedokonalosti LesZ, jež se v průběhu platnosti ukázaly, se podařilo novelizacemi odstranit, jiné ne a u těchto je třeba rozlišit, zda existoval relevantní požadavek k jejich odstranění.

Problémové části LesZ

- Vydávání rozhodnutí o uložení nebo provedení opatření meliorací a hrazení bystřin v lesích podle § 35 za situace, kdy jmenované rozhodnutí vydává krajský úřad. Finanční prostředky, vzhledem k tomu, že náklady s tím spojené hradí stát, jsou poskytovány MZe. Rozhodování v této věci je ztíženo i tím, že zmocnění zakotvené v § 35, odst. 5 k vydání prováděcího předpisu, kterým by byly stanoveny podrobnosti o melioracích a hrazení bystřin v lesích a o způsobu určení výše náhrady za opatření prováděná ve veřejném zájmu, nebylo využito a ani v dohledné době vydání této prováděcí vyhlášky nelze očekávat.

- Problematika OLH. Jeho práva a povinnosti jsou LesZ stanoveny jen velmi všeobecně a nekonkrétně. Je „odborníkem“ dostupným pro všechny vlastníky, pokud však jeho povinnosti nejsou stanoveny např. smlouvou uzavřenou s vlastníkem lesa, nelze je na OLH vymáhat. Bohužel ani po novelách LesZ tomu není jinak. A to za situace, kdy v zákonem definovaných případech jeho činnost hradí stát, a to způsobem, jenž je finančně zajímavý, zejména přičtou-li se k němu další možnosti, které OLH může provádět.

- LHE - § 40 není dostatečně konkrétní a jednoznačný, což vede ke snižování významu LHE, neumožňuje vhodnou kontrolu finančních úřadů a v neposlední řadě vytváří prostředí pro realizaci tzv. „černých těžeb“ (daňové úniky apod.).

- LHP jako nástroj vlastníka. Zákonem stanovená závazná ustanovení, jako jediný zákonný limit, by vzhledem k podobě prováděcích předpisů a dotační politice státu měla být vlastníky vnímána jako nástroj směřující k zachování trvale udržitelnému způsobu hospodaření, což pro skutečné správce lesních majetků musí být nejvyšší prioritou. Jiná věc je např. omezení velikostí holé seče a způsob jejich přiřazování, které v některých případech vedou k nemožnosti přiměřeně rychle provést obnovu porostů. Zcela neřešena zůstala vazba mezi závaznými ukazateli podle předchozí právní úpravy a závaznými ustanoveními podle platného LesZ. Toto činí problémy především za situace, kdy končí platnost LHP schválených dle předchozí právní úpravy, vlastníkem je předkládána žádost, zcela relevantně doložená, o změnu závazných ukazatelů. Na to navazuje i pochybnost, jakým způsobem a zda vůbec lze ukončit platnost schváleného LHP dle současně platné právní úpravy před uplynutím její platnosti.

- LHO jsou někdy jediným vodítkem pro pracovníky SSL, zejména v případech, kde pracovník nemá lesnické vzdělání či praxi. Na druhé straně mají stále horšící se kvalitu, neboť zpracovatelé při nízkých cenových nabídkách mohou kalkulovat s časovou neschopností SSL provádět kontrolu prací v terénu (v některých případech i s určitou neodborností pracovníků SSL).

- Příspěvky na hospodaření v lesích. Současná situace úzce souvisí s faktem, že řada pracovníků v LH zatím ještě přesně nerozlišuje rozdíl mezi přenesenou a samostatnou působností a neznají systém schvalování rozpočtu kraje.

E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.

Poskytování finančních prostředků vlastníkům lesů

Po přijetí zákona č. 1/2005 (viz níže) započala diskuse o tom, jak a zda vůbec budou poskytnuty příspěvky na hospodaření v lesích podle paragrafu 46 LesZ (na tyto příspěvky neexistuje právní nárok). Jde o příspěvky na obnovu lesů poškozených imisemi, obnovu, zajištění a výchovu porostů, sdružování vlastníků lesů malých výměr, ekologické a k přírodě šetrné technologie, vybrané činnosti mysliveckého hospodaření, vyhotovení lesních hospodářských plánů v digitální formě, ostatní hospodaření v lesích a chov a výcvik národních plemen loveckých psů a loveckých dravců. Finanční prostředky vyčleněné na tyto příspěvky (cca 250 mil. Kč z výnosů daní) se však stávají součástí rozpočtu krajů, čímž se značně komplikuje jejich konečné poskytnutí potenciálním příjemcům dotací. Tyto prostředky totiž nejsou účelově vázány a jako o příjmu rozpočtu krajů o nich rozhodují kraje v samostatné působnosti (viz právní rozbor JuDr. Martina Flory). Dalším problémem je výše těchto prostředků, která nestačí pokrýt všechny požadavky. V době uzávěrky květnového čísla (25. dubna) ještě nebylo jasné, jak MZe bude tuto situaci řešit, stále probíhala jednání mezi MZe, ministerstvem financí a kraji. Na konferenci SVOL ale Ing. Tomáš Krejzar z odboru Koncepcí a ekonomiky LH MZe, který má uvedenou problematiku na starosti, vyloučil možnost, že by došlo k dalšímu poskytnutí finančních prostředků ministerstvem financí či k jejich navýšení.

Postavení krajů při poskytování finančních prostředků podle lesního zákona

Z vystoupení JUDr. Ing. Martina Flory na semináři Lesnická legislativa.

Dne 3. 1. 2005 nabyl účinnosti zákon č. 1/2005 Sb., jímž se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. V části V. přinesl zmíněný zákon rovněž novelu zákona č. 289/1995 Sb., (LesZ), a to v jeho § 47. V něm došlo k doplnění nového odstavce 4 tohoto znění: „Úhradu nákladů podle § 24 odst. 2, § 26 odst. 2, § 35 odst. 1 a 3 a § 37 odst. 7 a poskytování služeb nebo finančních příspěvků podle § 46 zajišťuje v zastoupení státu ten orgán SSL, v jehož kompetenci je podle tohoto zákona příslušné rozhodnutí nebo úkon (§ 48 až 49). Je-li tímto orgánem obecní úřad obce s rozšířenou působností, zajišťuje úhradu nákladů krajský úřad na základě podnětu obecního úřadu obce s rozšířenou působností.“

Postavení krajů při rozdělování příspěvků

Bezprostředně po vyhlášení zákona započala jak mezi vlastníky lesů, tak mezi představiteli jednotlivých orgánů krajů diskuse o tom, zda vůbec, a pokud ano, v jakém rozsahu jsou kraje po 3. 1. 2005 vázány pravidly pro poskytování příspěvků na hospodaření v lesích vydávaných podle § 46, odstavec 5 LesZ. Některá krajská zastupitelstva s odkazem na právo na samosprávu a z něj (i Ústavním soudem) odvozovanou nemožnost státní ingerence do rozhodování samospráv o vlastním majetku, i s odkazem na povinnosti vyplývající ze zvláštních zákonů upravujících postavení krajů a jejich hospodaření, zvažovala možnost přijetí vlastních pravidel pro poskytování finančních příspěvků na hospodaření v lesích na rok 2005 (a později i roky další). Ty jsou nezávislé na obsahu zákona č. 675/2004 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 2005 a jeho přílohy č. 10.

Podle § 46, odst. 1 LesZ podporuje stát hospodaření v lesích poskytováním služeb nebo finančních příspěvků. Finanční příspěvky mohou být poskytnuty zejména na činnosti, jejichž výčet je obsažen v lesním zákoně. Podle odstavce 2 rozhoduje o poskytnutí finančního příspěvku mimo správní řízení MZe nebo krajský úřad. Vláda je podle odstavce 5 povinna připravit každoročně závazná pravidla poskytování finančních příspěvků a způsobu kontroly jejich využití, která jsou přílohou státního rozpočtu. K vydání těchto pravidel pro rok 2005 došlo publikací zákona č. 675/2004 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 2005. Podle nově zařazeného § 47, odst. 4 LesZ zajišťuje poskytování finančních příspěvků podle § 46 v zastoupení státu krajský úřad. Působnost určená krajskému úřadu podle LesZ je výkonem přenesená působnost, což již delší dobu zakotvuje jeho § 58a (byl do LesZ zařazen zákonem č. 320/2002 Sb.). Z citovaných ustanovení vyplývají tyto závěry:

- příspěvky na hospodaření podle § 46 LesZ jsou poskytovány státem, nikoliv krajem či jinou od státu odlišnou osobou; příspěvky poskytované nestátními subjekty režimu § 46 LesZ nepodléhají;

- o poskytnutí příspěvků podle § 46 vedle ministerstva rozhoduje krajský úřad při výkonu přenesené působnosti (nikoliv zastupitelstvo, rada či hejtman kraje) a jejich poskytnutí příjemcům zajišťuje v zastoupení státu, tj. jménem státu;

- závazná pravidla pro poskytování finančních příspěvků jsou vydávána ve formě zákona, neboť sám státní rozpočet musí mít formu zákona (čl. 42, odst. 1 Ústavy ČR); z hlediska hierarchie právních norem podle právní síly nelze ustanovení zákona měnit či modifikovat jakýmkoliv právním předpisem kraje, pokud to sám zákon nepřipouští.

Finanční příspěvky na hospodaření v lesích podle § 46 zákona, jejichž poskytování má zajistit krajský úřad, se z uvedených důvodů nestávají vlastnictvím kraje. Krajský úřad plní funkci nikoliv poskytovatele a plátce příspěvků (tím je podle LesZ výlučně stát), nýbrž pouze funkci platebního místa a funkci orgánu, který o přidělení prostředků v zastoupení státu rozhoduje (pokud nerozhoduje MZe).

To odpovídá i dalším předpisům upravujícím (byť nepřímo) právní režim výplaty finančních příspěvků na hospodaření v lesích, jimiž jsou zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, zákon č. 657/2004 Sb., o státním rozpočtu na rok 2005, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zákon č. 218/2000 Sb., o krajích.

Převod finančních prostředků a nakládání s nimi

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, (rozpočtová pravidla pro státní rozpočet), v § 16 odst. 1 stanoví, že „dotace a návratná finanční výpomoc se poskytují převodem z účtu poskytovatele na bankovní účet příjemce, nebo prostřednictvím oprávněné osoby, uznaného chovatelského sdružení nebo zájmového sdružení podle zvláštních zákonů na bankovní účet příjemce, jinou formou nebo umožněním čerpání z rozpočtového výdajového účtu do výše stanoveného limitu.“ Za oprávněnou osobu může být považován kraj. Ten pak bude se státními prostředky poskytnutými mu k přerozdělení nakládat v souladu se zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Půjde o peněžní operaci s cizími prostředky uskutečňující se mimo rozpočet podle § 6, odst. 2, písm. a) zákona. § 8, odst. 1 zmíněného zákona ani neposkytuje možnost, aby tyto prostředky případně převedené na kraj za účelem výplaty finančních příspěvků na hospodaření v lesích byly zařazeny do rozpočtu krajů. Pro posouzení mezí daných krajům při rozhodování o poskytování finančních prostředků na hospodaření v lesích je též významné, že podle § 30 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, je při výkonu přenesené působnosti kraj vázán zákonem a usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů.

Kraje jsou tedy při rozhodování o poskytování příspěvků na hospodaření v lesích podle § 46 LesZ vázány „Závaznými pravidly poskytování finančních příspěvků na hospodaření v lesích v roce 2005 a způsobu kontroly jejich využití“ (dále jen Závazných pravidel) a nemohou pro jejich poskytování vytvářet pravidla vlastní, ledaže by zcela mimo rámec § 46 LesZ podporovaly hospodaření v lesích z vlastních prostředků.

Aby se ale role krajů jako „poštovních doručovatelů“ příspěvků mohla naplnit, není nutno peněžní prostředky určené na přerozdělení mezi příjemce krajům jen fakticky poskytnout, tj. převést je do sféry dispozičních oprávnění krajů; stejné významné je i dodržení zákonem předpokládané formy převodu. Peněžní prostředky státu určené k tomu, aby z nich kraje poskytovaly jednotlivým příjemcům při dodržení Přílohy č. 10 zákona č. 657/2004 Sb., musí být krajům převedeny jako prostředky státní, účelově určené právě a jen k přerozdělení mezi příjemce.

Pokud by stát určitý objem prostředků pro podporu hospodaření v lesích sice vyčlenil, ovšem krajům by je převedl formálně nesprávně, může mít takováto chyba závažné dopady. Jestliže by se např. stalo, že stát převede prostředky určené na poskytování příspěvků na hospodaření v lesích do rozpočtu krajů (to se stalo, pozn. red.), lze velmi silně pochybovat o tom, zda takové prostředky mohou být pod právní režim předvídaný v § 46 a § 58a LesZ podřazeny, neboť rozpočet krajů jako finanční plán, jímž se řídí financování činnosti územního samosprávného celku, má právní režim určený zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Ten stanoví „pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samosprávných celků“ (§ 1, odst. 1 zákona), nikoliv s finančními prostředky státu. Prostředky, které jsou součástí rozpočtu krajů, tudíž nejsou prostředky státními a kraj s nimi nenakládá v zastoupení státu, ledaže by se k plnění „za stát a jménem státu, ovšem ze svého,“ zavázal smluvně. Tím méně je pak v přenesené působnosti kraj oprávněn finanční prostředky tvořící součást jeho rozpočtu jako prostředky státní rozdělovat, neboť z pohledu zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, je sestavování rozpočtu kraje a hospodaření s prostředky tohoto rozpočtu součástí výkonu samostatné působnosti kraje (§ 22). Kraj se pak může rozhodnout hospodaření v lesích podporovat prostředky z vlastního rozpočtu, není však vázán obsahem „Závazných pravidel“, nýbrž především zákonem č. 129/2000 Sb. a zákonem č. 250/2000 Sb. i s jejich poněkud těžkopádnými rozdělovacími procedurami. Lze sice poukázat na skutečnost, že podle § 16 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, se kraj i při výkonu samostatné působnosti řídí zákonem a jinými právními předpisy vydanými na základě zákona. Z těchto skutečností lze usuzovat i na povinnost kraje respektovat zákon o státním rozpočtu. Taková argumentace však může být odvrácena poukazem na to, že „Závazná pravidla“ upravují pouze a jen postup, kdy jsou finanční příspěvky poskytovány státem z jeho prostředků podle § 46 LesZ, nikoliv krajem jako majetkoprávním suverénem z jeho vlastních zdrojů.

Kraje jsou nepochybně vázány obsahem „Závazných pravidel“ pouze v případě, kdy jim stát peněžní prostředky určené k přerozdělení mezi příjemce podle těchto pravidel převedl jako své vlastní mimo rámec krajských rozpočtů. Jiný postup, zejména převod prostředků určených k přerozdělení mezi příjemce přímo do rozpočtu krajů, není s povinností řídit se obsahem „Závazných pravidel“ ze strany krajů spojen, ledaže by se k dodržení těchto pravidel kraj zavázal při výkonu své samostatné působnosti.

E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.

Náhrada újmy za ztížení zem. nebo lesního hospodaření

Prováděcí vyhláška k § 58 zákona o ochraně přírody a krajiny, která má vymezit způsob určení výše náhrady za ztížení lesního hospodářství (resp. vyřešit ty případy, které neřeší již současná vyhláška č. 55/1999 Sb.) nebyla v době uzávěrky tohoto čísla LP stále schválena (ještě v LP 3/2005 předpokládala L. Vokasová z MŽP její přijetí na konec března). Jak uvedl na semináři Lesnická legislativa i na konferenci SVOL dr. Miroslav Kubů (vedoucí oddělení ochrany lesa MZe), který má uvedenou problematiku na starosti na MZe, kompromisní podoba vyhlášky byla v připomínkovém řízení v rámci MŽP změněna natolik, že se bude muset vrátit k věcnému projednání. Návrh je v současném znění jak pro MZe, tak pro SVOL nepřijatelný (např. některé újmy vypočítává částečně, některé vůbec; rozpor v pojetí náhrad za ponechání lesa samovolnému vývoji). Rozpor je i pojetí výpočtu náhrad – MZe, LČR, SVOL prosazuje školu čistého výnosu z půdy (cyklus začíná holinou), zatímco MŽP školu čistého výnosu z lesa (cyklus začíná smýcením lesa). Tak jako v LP 3/2005 můžeme na závěr jen konstatovat, že po schválení vyhlášky se k této problematice podrobně vrátíme.

Úvaha o návrhu nového trestního zákona

Příspěvek JUDr. Ing. Martina Flory mj. zazněl na výročním zasedání SVOL 7. dubna v Pelhřimově.

Ještě „federální“ zákon č. 61/1977 Sb., o lesích, a „republikový“ zákon č. 96/1977 Sb., o hospodaření v lesích a státní správě LH, umožňovaly vytváření holých sečí až do výměry 3 ha, v některých případech dokonce až do 5 ha. S účinností od 1. 1. 1996 zákon č. 289/1995 Sb., velikosti holých sečí omezil na 1 ha; na základě výjimky vydané podle jeho § 31, odst. 2 je přípustná holá seč o velikosti až 2 ha. Překročení takto stanovené výměry je od samého počátku správním deliktem postižitelným podle §§ 54 a 55 LesZ, podle § 4 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí (ČIŽP) a její působnosti v ochraně lesa, a pokud jsou splněny stanovené podmínky, rovněž podle § 88 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Škálu možných sankcí doplnil s účinností od 1. 7. 2002 zákon č. 134/2002 Sb. Vytváření holých sečí na ploše větší než 1,5 ha nebo proředění lesních porostů pod hranici zakmenění 0,7 na téže ploše, pokud k nim došlo těžbou provedenou v rozporu s právními předpisy, od uvedeného data naplňuje skutkovou podstatu trestného činu s možností uložení trestu odnětí svobody až na dvě léta.

Poškozování lesa těžbou

Činnost, která byla do 31. 12. 1995 v plném rozsahu legální (vytváření holých sečí v rozsahu od 1,5 do 3, resp. 5 ha), se tak za šest a půl roku stala jednáním, které je trestáno odnětím svobody. Obdobně rychlý postup od legality k trestnosti lze ve vyspělých právních řádech vidět pouze vzácně (např. u počítačové kriminality). Zařazení poškozování lesa těžbou mezi skutkové podstaty trestných činů bylo motivováno snahou snížit množství tzv. nelegálních těžeb, jejichž provádění zejména koncem 90. let gradovalo. Z usnesení vlády č. 9/2004 je zřejmé, že od roku 1999 jejich množství lineárně klesá téměř stejným tempem, jímž do uvedeného roku rostlo. Problém, který měl být zavedením §§ 181c (poškozování lesa těžbou) a 181d (společné ustanovení) do trestního zákona vyřešen, se vytrácí. I když lze diskutovat o tom, zda pozitivní trend nemá být spíše než §§ 181c a 181d trestního zákona přičítán tzv. malé novele LesZ provedené zákonem č. 67/2000 Sb. účinným od 29. 3. 2000 a celkovému „usazení“ vlastnické morálky po proběhnuvší restituci majetkových poměrů, není v současné době právní ani věcný důvod hranice trestnosti při hospodaření v lesích dále rozšiřovat.

Návrh nového trestního zákona

Vláda jako předkladatel návrhu nového trestního zákona (dále „Návrh“) je však zjevně názoru opačného. Součástí návrhu je totiž § 272 definující skutkovou podstatu trestného činu „Poškozování lesa“ následujícího znění: „Kdo, byť i z nedbalosti, těžbou lesních porostů provedenou v rozporu s právními předpisy způsobí vznik holé seče nebo holých sečí nebo jinou činností značně poškodí les na celkové větší ploše lesa nebo proředí lesní porost pod hranici zakmenění stanovené zvláštním právním předpisem na celkové větší ploše lesa, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. Odnětím svobody až na čtyři léta nebo zákazem činnosti bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 opětovně, nebo vznikne-li těžbou uvedenou v odstavci 1 holá seč nebo proředění na celkové značné ploše lesa.“ Podle § 273, odst. 2 Návrhu: „Celkovou větší plochou lesa podle § 272 se rozumí plocha větší než 1,5 ha a celkovou značnou plochou lesa se rozumí plocha větší než 3 ha; jednotlivé zasažené plochy lesa se sčítají.“

Jaký může být dosah změn?

- Zásadně zpřísňuje postih za snížení zakmenění pod hranici stanovenou zvláštním právním předpisem. Podle gramatického výkladu § 272 Návrhu se tohoto trestného činu nedopustí pouze osoba, která zakmenění sníží těžbou provedenou v rozporu s právními předpisy, nýbrž i ten, kdo proředění provede zcela v souladu s lesním zákonem a jinými předpisy, např. provedením nahodilé těžby. U snížení zakmenění totiž Návrh vznik trestnosti s porušením LesZ vůbec nespojuje. Hranice zakmenění stanovená zvláštním právním předpisem je jen jedna, a to sedm desetin plného zakmenění podle § 31, odst. 4 LesZ. Návrh nezohledňuje, že v témže ustanovení je zákaz snižování pod hranici 0,7 vázán výlučně na provádění úmyslné těžby, a to ještě s připuštěním významných výjimek (prosvětlení ve prospěch následného porostu a zpevnění porostu).

- Zpřísnění možného trestního postihu tím, že trestným se stává „značné poškození lesa jinou činností“ na ploše větší než 1,5 ha. Za značné poškození lesa bude považován stav, kdy na lese vznikne nikterak nedefinovanou „jinou činností“ značná škoda ve smyslu § 420 Návrhu, dosahující částky nejméně 500 000 Kč. Není však jasné, jakým postupem bude škoda vyčíslována a zda nebude ztotožněna s ekologickou újmou, u níž výsledek výpočtu celkem běžně dosahuje miliónových částek. Další prvek nejistoty je pak skryt ve zcela nejasném vymezení pojmu „jiná činnost“, když i zde pro vznik trestnosti není vůbec vyžadováno, aby ona „jiná činnost“ odporovala právním předpisům.

- Nejzávažnější zpřísnění přináší § 273, odst. 1 Návrhu v podobě formulace „jednotlivé zasažené plochy lesa se sčítají“. Platná právní úprava sčítání ploch neumožňuje, což opakovaně (i přes silný odpor Nejvyššího státního zastupitelství) potvrdil Nejvyšší soud ČR. Toto pravidlo vytváří stav, kdy osoby, jejichž přístup k hospodaření v lesích připomíná praktickou ukázku úsloví „po nás potopa“, mohou být postižitelné pouze za jiný správní delikt, nikoliv však již za trestný čin. Část lesnické veřejnosti to považuje za chybu. Řešení, které § 273, odst. 1 Návrhu přináší, tuto „chybu“ sice odstraňuje, současně však může způsobit, že v relativně krátké době budou české věznice vlastníky lesa a lesními hospodáři zcela zaplněny, neboť trestným se stane i jednání, jež se z pohledu lesního práva jeví jako zanedbatelný prohřešek, jehož trestání podle § 54 a 55 LesZ se zpravidla vůbec neprovádí.

Podle § 31, odst. 2 LesZ je (bez potřeby výjimky) přípustné vytváření holých sečí do velikosti 1 ha. Bude-li MÚ těžbou vytvořena holina o rozloze 10 ha, není patrně sporu o tom, že jde o těžbu provedenou v rozporu s právními předpisy a že zasaženou plochou lesa je oněch 10 ha. Těžbou provedenou v rozporu s právními předpisy je ale též MÚ těžba, při níž vznikne holina o velikosti 1,0001 ha; „zasaženou plochou lesa“ je plocha 1,0001 ha.

Kriminalizace vlastníků?

Jsou si všichni vlastníci lesa a lesní hospodáři jisti, že se na jejich nebo jimi spravovaném majetku holina s takovým 1 m2 navíc nenajde? Je vznikem holiny o výměře 1,0001 ha veřejný zájem na ochraně lesa zasažen natolik, aby to odůvodnilo použití trestů? Soudím, že nikoli. Předkladatel Návrhu však má názor jiný. Budou-li proto po nabytí jeho účinnosti vytvořeny dvě holiny o velikosti 1,0001 ha, může být výsledkem dvouletý nepodmíněný trest. Jelikož skutková podstata trestného činu podle § 272 Návrhu je nedbalostní, povede sčítání holin především k odsouzení vedoucích pracovníků společností, jejichž podřízení si prostě nedali pozor, neboť tito vedoucí pracovníci by jistě měli vědět, že jejich podřízení mohou vytvářením holin na hranici 1 ha zájem chráněný trestním zákonem porušit (jde o část definice nedbalosti).

U vlastníků či správců velkých vlastníků lesů však budou pracovníci těchto subjektů k nepodmíněným trestům odsouzeni podstatně dříve - po provedení prostého součtu výměr ploch, na nichž došlo ke snížení zakmenění pod 0,7. Předpokládám, že znak skutkové podstaty trestného činu podle § 272 Návrhu bude v případě státních podniků naplněn hned v první den jeho účinnosti.

Jelikož les nevlastním ani v něm nehospodařím, nemám důvod mít z Návrhu strach; naopak, jako advokát bych měl mít z jeho textu radost, neboť významně zvyšuje pravděpodobnost přílivu nové klientely. Jako občan však tvrdím, že Návrh v jeho §§ 272 a 273 je cestou proti proudu času kamsi do míst, kde neexistoval Národní lesnický program, a dost možná až do míst, kde se slovo „občan“ v potyčkách se všemocným státem začalo teprve rodit. Je jistě možno uvěřit tvrzení představitelů státu, že Návrh není myšlen tak, jak by z předchozích řádek mohlo vyplývat. Orgány činné v trestním řízení (vzdělané v lesnických naukách velmi výjimečně) se však budou při aplikaci nového trestního zákona spíše než myšlenkami autora předlohy řídit jeho skutečným textem. Ve své rozhodovací praxi vezmou v úvahu i změnu názvu skutkové podstaty trestného činu, z níž bylo slovo „těžba“ zcela vypuštěno.

JUDr. Ing. Martin Flora, dr., advokát, LDF MZLU v Brně