Potřebujeme zákon o státních lesích?

Jiří Staněk

Státní podnik Lesy České republiky (dále jen „LČR“) prochází v současné době nepochybně velmi složitým obdobím. Není třeba opakovat všechny peripetie, popsané ostatně několika autory a z několika hledisek v předchozích číslech Lesnické práce.
I přesto, že zdánlivě vše již bylo k současné situaci LČR řečeno, nabízí se stále několik zásadních otázek, z nichž nyní nabývá na aktuálnosti otázka přípravy zákona o státních lesích.

Jaká jsou nejdůležitější východiska pro přípravu zákona o státních lesích?

Především je třeba zdůraznit, že případný zákon o státních lesích (nebo „zákon o správě státního lesního majetku“, jak je pracovně nazván v bodu 6 Memoranda ministerstva zemědělství a Konfederace lesnických a dřevozpracujících svazů ze 27. června 2007) má být zákonem upravujícím zejména institucionální postavení subjektu, který jménem státu hospodaří s lesy ve vlastnictví státu, jeho právní formu, zásady hospodaření, tvorby a využití zisku apod., a samozřejmě i definovaní širšího poslání lesů ve vlastnictví státu a zásad jejich obhospodařování.

Lesy ve vlastnictví státu

Základním východiskem je skutečnost, že téměř 60 % lesů na území České republiky je ve vlastnictví státu. I přes občasnou víceméně uměle vyvolávanou polemiku o smyslu státního vlastnictví lesa je třeba stávající strukturu vlastnických forem (lesy soukromé, obecní, státní) i jejich procentní zastoupení považovat za v zásadě stabilizované a pokud jde o lesy ve vlastnictví státu, odmítnout jakékoli úvahy o jejich privatizaci a místo toho trvale vytvářet organizační, administrativní i legislativní podmínky pro jejich řádné obhospodařování.

LČR jsou státní podnik

Současný stav, resp. pozice LČR je navenek zdánlivě jasná. Jde o státní podnik, založený, resp. fungující podle zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů. Státních podniků, tedy právnických osob, které ve vymezeném rozsahu provozují podnikatelskou činnost s majetkem státu, u nás není mnoho. Mimo jiné i tato skutečnost vede k tomu, že někteří „odborníci“ uvádějí tuto okolnost za nesporný náznak zastaralosti takové formy péče o majetek ve vlastnictví státu a poukazují na potřebu změny.

Jako státní podnik jsou LČR zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách. Podle aktuálních stanovisek a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jsou LČR při výběru dodavatelů lesnických prací povinny postupovat podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Je jasné a zkušenostmi z poslední doby i dostatečně ověřené, že postupy a lhůty stanovené tímto zákonem neumožňují v potřebné míře zohlednit specifické podmínky lesního hospodářství, jejich častou proměnlivost podmíněnou zejména přírodními podmínkami, klimatickými vlivy apod.

Návaznost na výsledky transformace lesního hospodářství

Bez ohledu na to, zda budeme výsledky transformace lesního hospodářství, ke které došlo po roce 1992, hodnotit kladně nebo záporně, je třeba respektovat to, co je až dosud jejím objektivním výsledkem. Nicméně je třeba přiznat, že nynější vyhrocené vztahy mezi LČR a některými lesnickými podnikatelskými subjekty jsou do značné míry neblahým důsledkem transformace lesního hospodářství. Tyto subjekty si zvykly na stav, kdy se z „pouhých“ dodavatelů prací a služeb v pěstební a těžební činnosti postupně staly za často velmi specifických smluvních podmínek konzumenty bonusu v podobě dřeva vytěženého v lesích ve vlastnictví státu. Toto dřevo však nepochybně náleží státu a stát (LČR) by je měl bez jakéhokoli předběžného omezení či spekulativních smluvních vazeb prodávat. Jakékoli účelově vznášené pochybnosti o schopnosti LČR efektivně obchodovat se dřevem nemohou na této skutečnosti nic změnit.

Respektovat výsledky transformace lesního hospodářství neznamená podřizovat se jim, nýbrž pouze brát tyto výsledky v úvahu jako jedno z východisek. To znamená, že je třeba při obhospodařování lesů ve vlastnictví státu jednoznačně oddělit zájmy soukromých lesnických podnikatelských subjektů, které vystupují jako dodavatelé prací, od zájmů státu, zvážit, zda by neměly být přiměřeně navýšeny stávající vlastní výrobní kapacity LČR a jednoznačně formulovat postavení podnikatelských subjektů (dodavatelů prací) v případném novém uspořádání.

Národní lesnický program

V současné době připravovaný Národní lesnický program II na období 2007 až 2013 je také nutno zařadit mezi východiska s tím, že po schválení vládou bude tento program při přípravě zákona o státních lesích nejen důležitým východiskem, ale i argumentem. Ostatně poslední pracovní verze návrhu Národního lesnického programu s e vznikem takového zákona počítá.

Jaká je skutečná motivace k přijetí zákona o státních lesích?

O potřebě přijetí zákona o státních lesích se neuvažuje příliš dlouho. První úvahy se objevily až v souvislosti s problémy zabezpečení prací ve státních lesích po několika více či méně neúspěšných pokusech LČR zadat veřejné zakázky na provádění lesnických prací, ať již v krátkodobém či střednědobém období. Je zajímavé, že po přijetí zákona o státních lesích začali ve zmíněné souvislosti volat i významní zástupci lesnických podnikatelských subjektů, i když bez jednoznačného formulování své motivace.

Stabilizace managementu LČR

Jedním z prvních důvodů, které stály u zrodu úvah o tom, že by měl být přijat zvláštní zákon o státních lesích, byla také skutečnost, že za uplynulé tři roky mají LČR již čtvrtého generálního ředitele, což samo o sobě nepřispívá ke stabilizaci LČR. (Dosavadní generální ředitel LČR Jiří Holický byl na vlastní žádost odvolán 15. 10. 2007, pozn. red.) Je třeba objektivně konstatovat, že je v zájmu stability a koncepčnosti hospodaření ve státních lesích, aby obsazení vrcholových funkcí v managementu LČR nebylo měněno při každé změně vládní garnitury.

Orgánem státního podniku je podle zákona o státním podniku (§ 11) ředitel a dozorčí rada. Rovněž dozorčí rada LČR byla v posledních třech letech obměňována při každé změně na postu ministra zemědělství. Skutečnost, že členy dozorčí rady LČR byly v některých případech jmenovány osoby, které nesplňovaly předpoklady podle § 13 odst. 3 zákona o státním podniku, svědčí o tom, že motivace při výběru osob do orgánů LČR je mnohdy vedena jinými než jen odbornými hledisky. Častá obměna členů dozorčí rady, jmenovaných zakladatelem, snižuje funkčnost tohoto důležitého orgánu státního podniku.

Zadávání prací v lesích

V podtextu úvah o potřebě přijetí zákona o státních lesích je patrná snaha, resp. potřeba vyřešit stávající neuspokojivý stav ve sféře zadávání prací v lesích ve vlastnictví státu.

Jak je uvedeno výše, LČR jsou veřejným zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách. Nynější byrokratické a zbytečně formalizované zadávací řízení a skutečnost, že podáváním ať odůvodněných či nedůvodných námitek lze takové řízení neúměrně prodlužovat, může vést až k ohrožení plnění poslání LČR.

V našich současných složitých legislativních, ale i lesnicko-politických podmínkách je obtížné odhadnout, zda lze zohlednění nesporných specifik lesního hospodářství dosáhnout cestou přímé novelizace zákona o veřejných zakázkách, nebo změnou a doplněním zákona o státním podniku, anebo spíše a snad i snáze zvláštním zákonem. Zákon o státních lesích by mohl být takovým zákonem a zjednodušení zadávání prací v lesích (lesnická zakázka) mimo režim obecné právní úpravy veřejných zakázek by tedy mělo být rovněž jedním z cílů zákona.

Péče o státní lesní majetek

Zajištění péče o lesy ve vlastnictví státu podle zásad trvale udržitelného hospodaření bude vždy a každým deklarováno jako jeden ze základních důvodů, pro který má být zákon o státních lesích přijat. Skutečnost, že stát je vlastníkem cca 60 % všech lesů a že jejich zachování a vzorová péče o ně je ve veřejném zájmu, je jistě dostatečným důvodem pro to, aby zásady hospodaření ve státních lesích, pokud budou odchylné od lesního zákona, byly alespoň rámcově upraveny zákonem o státních lesích.

V oblasti péče o státní lesy je jistě poněkud odlišná motivace lesnických podnikatelských subjektů, které sice ústy svých zástupců volají také po „definování způsobu a cílů péče o státní lesní majetek“ (LP 6/2007), ale v jejich pojetí jde především o definování co nejužšího rámce takové péče, který by vedl na opačné straně k co nejširšímu a nejotevřenějšímu přístupu lesnických podnikatelských subjektů k tomuto majetku, např. až k dlouhodobému nájmu hospodářských lesů apod.

Co by měl zákon o státních lesích řešit?

Od naznačené motivace k přijetí zákona o státních lesích se odvíjí alespoň rámcový výčet toho, co by měl takový zákon upravovat. Mimo to může být pro nás určitým zdrojem inspirace také německý (bavorský) „Zákon o ustavení podnikatelského subjektu Bavorské státní lesy (zákon o státních lesích)“, vyhlášený v květnu 2005, a to i přesto, že vychází z poněkud rozdílných podmínek.

Postavení subjektu spravujícího státní lesy

Zřejmě největší pozornost při přípravě zákona o státních lesích bude věnována tomu, jaké má být postavení právnické osoby spravující lesy ve vlastnictví státu, zejména jaké má mít orgány, kdo je bude ustanovovat a jaké budou mít pravomoci. To vše závisí na tom, jakou bude mít zvolený subjekt právní formu.

Nemá smysl vymýšlet nějakou novou právní formu. Vedle státního podniku, což je pro obhospodařování lesů ve vlastnictví státu v současné době nepochybně nejvhodnější právní forma, pak z těch, které současná právní úprava nabízí, stojí za podrobnější úvahu jen akciová společnost, jejímž zakladatelem a alespoň dočasně i jediným akcionářem je stát, dále státní organizace založená zvláštním právním předpisem (zákonem), nebo obecně prospěšná společnost.

Každá z uvedených forem obecně má své výhody i nevýhody, jejichž podrobnější popis by přesáhl obvyklý rozsah příspěvku. Od zvolené právní formy odvisí i orgány právnické osoby, způsob jejich ustanovování, jejich složení a pravomoci, dané rámcově příslušnými obecně závaznými právními předpisy. Tytéž předpisy vymezují také mantinely nakládání s majetkem, finanční hospodaření, tvorbu a použití zisku apod.

Akciová společnost je právnická osoba založená za účelem podnikání, i když může být založena i za jiným účelem (§ 56 odst. 1 obchodního zákoníku). Může být založena i jedním zakladatelem, kterým může být stát.

Je třeba připomenout, že často zmiňovaná a některými subjekty i preferovaná forma akciové společnosti (byť se stoprocentní majetkovou účastí státu) není v obecné rovině prakticky žádným přínosem k řešení stávajících problémů LČR, naopak – může být prvním postupovým krokem k případné privatizaci.

Příkladem „jiné státní organizace“ založené podle § 54 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., zvláštním právním předpisem je státní organizace Správa železniční dopravní cesty, zřízená zákonem č. 77/2002 Sb. Tento zákon konstatuje vznik uvedené státní organizace, určuje kdo plní funkci jejího zakladatele, vymezuje předmět její činnosti, strukturu a způsob ustanovení orgánů této státní organizace (správní rada a generální ředitel) a ostatní podrobnosti důležité pro fungování organizace. Pokud jde o další právní poměry, odkazuje na přiměřené užití zákona o státním podniku.

Jistě se objeví i názory, že by mohlo jít také o obecně prospěšnou společnost založenou státem podle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech. Obhospodařování rozsáhlého státního lesního majetku obecně prospěšnou společností založenou státem (případně spolu s dalšími subjekty) je sice teoreticky možné, z praktického hlediska však obecně prospěšná společnost jistě není typickým podnikatelským subjektem, který by měl lesy ve vlastnictví státu v celé dosavadní šíři spravovat.

Teoreticky přichází v úvahu také „organizační složka státu“, kterou může k plnění úkolů v rámci své působnosti zřídit ministerstvo podle § 4 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb. (Organizačními složkami státu jsou např. správy národních parků, které spravují lesy ve vlastnictví státu na území národních parků.) Tato právní forma by nebyla vůbec vhodná, protože jak založení organizačních složek státu, tak i jejich hospodaření, nakládání s majetkem apod. je značně komplikované a nepružné.

Je třeba připustit, že v případě akciové společnosti či obecně prospěšné společnosti by bylo zřejmě snazší realizovat to, po čem někteří volají, totiž vytvořit prostor pro účast krajů, popř. a výjimečně i jiných subjektů na řízení či ovlivňování hospodaření právnické osoby spravující lesy ve vlastnictví státu.

Není pochyb o tom, že řádné obhospodařování lesů ve vlastnictví státu je významným celospolečenským a veřejně prospěšným zájmem (§ 3 odst. 3 zákona o státním podniku). Uspokojování těchto zájmů jako prvořadé poslání státního podniku (LČR) však zahrnuje také vyvážené naplňování všech tří základních funkcí, které musí státní lesy plnit. V obecné rovině má státní podnik (LČR) všechny předpoklady pro to, aby mohl plnění všech základních funkcí lesů nyní i do budoucna zabezpečovat. Nedokonalé právní předpisy (nyní zejména zákon o veřejných zakázkách) nebo další nepříznivé okolnosti, působící nezávisle na možnostech ovlivnit je ze strany LČR, nemohou být důvodem pro zpochybňování schopnosti státního podniku (LČR) spravovat dobře lesy ve vlastnictví státu.

Poslání státních lesů a jejich přínos pro stát a pro veřejnost

Zákon o státních lesích by měl podrobněji vymezit zejména ekologické a sociální funkce lesů ve vlastnictví státu. Neměl by obsahovat žádná ustanovení, která by byla duplicitní s lesním zákonem. Mezi lesním zákonem a zákonem o státních lesích by měl v ustanoveních o hospodaření v lesích platit vztah obecného a zvláštního.

Zákon by se neměl týkat lesů na území národních parků, ani lesů důležitých pro obranu státu (vojenské lesy), jejichž specifické podmínky odůvodňují zachování dosavadního režimu obhospodařování i správy.

Zákon musí vymezit mantinely nakládání s lesy ve vlastnictví státu, včetně zachování zákazu přenechávat tyto lesy do nájmu pro hospodaření, zásady arondací apod.

Pečlivě by měla být zvážena otázka, zda má subjekt spravující lesy ve vlastnictví státu platit státu nějaký poplatek za právo hospodařit ve státních lesích (pracovně tzv. „vlastnická renta“). Je pravda, že v současné době končí zisk LČR, po odečtení daní a zákonem stanovených odvodů, na účtech LČR, nebo je (z části) reinvestován. Proti tomu, aby stát dostával od LČR víc než jen daň z příjmu právnické osoby, nelze v zásadě nic namítat. Jde jen o to, aby šlo o poplatek rozumně a objektivně stanovený (např. z každého hektaru hospodářských lesů obhospodařovaných LČR na konci kalendářního roku).

Podmínkou pro zavedení takového poplatku je možnost LČR vytvářet z podnikatelské činnosti zisk dostatečný nejen k pokrytí vlastních nákladů, ale i nákladů na zabezpečení ekologických a sociálních funkcí státních lesů, na investice, na tvorbu přiměřeného zisku, nezbytných fondů apod. Na druhé straně by schopnost LČR platit takovou rentu (poplatek) byla dalším významným protiprivatizačním argumentem.

Rizika

Objektivně je třeba připustit, že již příprava a projednávání návrhu zákona o státních lesích, a zejména výsledek tohoto procesu, tedy přijetí takového zákona, je spojeno s určitými riziky. Zjednodušeně podáno spočívají tato rizika především v tom, že dosažený výsledek z hlediska státních lesů a hospodaření v nich, resp. i z hlediska LČR může být horší, než je současný stav.

Změna právní formy LČR

Současná právní úprava nenabízí příliš mnoho možností pokud jde o právní formu subjektu, který by měl spravovat lesy ve vlastnictví státu. Státní podnik je v našich současných podmínkách relativně stabilním subjektem, který je možno zrušit jen zákonem stanoveným postupem. Již sám název „státní podnik“ naznačuje, že jde o subjekt, ve kterém má stát rozhodující vliv a postavení.

Nesouhlasím s názorem Zdeňka Domese, který volá po řešení právní formy podniku (LČR) „protože státní podnik má v genech nejvíce potenciálních rizik“ (LP 6/2007). Naopak – státní podnik jako právní forma subjektu, který spravuje lesy ve vlastnictví státu, je třeba považovat za stabilizující výhodu, a pokud jde o zmínku o „potenciálních rizicích“, ta u státního podniku jistě nejsou větší než u jiných právních forem, které v současné době přicházejí v úvahu.

Důležité je mít trvale na zřeteli, že od zvolené právní formy se odvíjí i způsob hospodaření právnické osoby, rozsah možností nakládání s majetkem státu, se kterým hospodaří, možnost tvorby zisku a jeho využití a další okolnosti rozhodující pro fungování subjektu navenek.

Bylo by chybou okleštit nebo znemožnit podnikatelskou činnost LČR, i když i tyto tendence nepochybně budou, jak o tom svědčí vyjádření Pavla Indry, prezidenta ČAPLH, který jako nejvhodnější právní formu pro LČR navrhuje „rozpočtovou organizaci spravující státní majetek“ (LP 7/2007).

Změnit v současné době právní formu LČR (státní podnik) by bylo krokem velmi nejistým směrem. Žádná z nabízených právních forem nedává bohužel záruku, že přinese řešení všech naznačených problémů. Osobně zastávám názor, že k případné změně právní formy LČR ještě nenastala vhodná doba, ba co víc, že takovou změnu nyní ani nepotřebujeme.

Změna pojetí hospodaření v lesích ve vlastnictví státu

Již nyní je zřejmé, že celkové pojetí i obsah zákona o státních lesích bude předmětem zájmu a diskuse nejen lesnické veřejnosti včetně podnikatelů v lesním hospodářství, ale i zpracovatelů dřeva, ekologů a samozřejmě i politiků na regionální i celostátní úrovni. Najít, formulovat a prosadit vyvážené znění zákona, které by přineslo potřebnou dlouhodobou stabilitu státním lesům, bude obtížné.

Od počátku je třeba připomínat nutnost dbát na vyváženost všech složek základního triumvirátu hodnot „příroda – ekonomika – společnost“ a při formulování poslání lesů ve vlastnictví státu, zásad péče o tyto lesy a s tím související úlohy subjektu, který je bude spravovat (včetně jeho právní formy), nepreferovat, ale ani nepomíjet žádnou ze skupin funkcí lesů, nevyvyšovat funkci ekologickou na úkor funkce ekonomické a nezapomínat na význam funkce sociální. Připomínám to proto, že lze očekávat snahy o další ekologizaci lesního hospodářství, projevující se již nyní tlakem na zvětšování počtu a plochy území (lesů) ponechaných samovolnému vývoji apod.

Nelze vyloučit ani to, že příprava zákona o státních lesích může znovu vyvolat polemiku o tom, který resort (zda ministerstvo zemědělství nebo ministerstvo životního prostředí) má mít rozhodující vliv na lesní hospodářství.

Poznámky na závěr

Zdá se, že dnes již je myšlenka přijetí zákona o státních lesích lesnickou veřejností obecně akceptována jako jedna z možností, jak urovnat poměry v resortu lesního hospodářství, narušené v posledních třech letech destrukcí vztahů mezi LČR a lesnickými podnikatelskými subjekty.

Vyvarujme se však přehnaných očekávání. Odborná lesnická veřejnost by si měla být vědoma toho, že cesta k přijetí zákona o státních lesích bude ještě dlouhá a že i její konečný výsledek a přínos je velmi nejistý. V každém případě by bylo logické i účelné, aby přípravě takového zákona předcházelo schválení Národního lesnického programu II, a v ideálním případě i nového lesního zákona.

Odpověď na otázku, zda potřebujeme zákon o státních lesích, není tedy podle mého názoru zdaleka jednoznačná, stejně jako není v současné době jednoznačná ani motivace k přípravě a přijetí takového zákona. Široká odborná diskuse, která musí přípravě zákona předcházet, je jistě stejně důležitá jako diskuse, která musí být vedena o novém lesním zákoně. Byl bych rád, kdyby tento článek k započetí takové diskuse přispěl.

Adresa autora::

JUDr. Ing. Jiří Staněk, CSc.

E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.