Ochrana biodiverzity na území Evropské unie – Natura 2000

Hlavním důvodem vzniku soustavy Natura 2000 je ochrana biodiverzity jako odpověď na její dramatický úbytek na evropském území, který přes řadu dílčích kroků i přes ochranu na úrovni jednotlivých států EU nebyl doposud zastaven.

Výběr území pro zařazení do soustavy, který je v terestrické části Evropy prakticky hotový (i v ČR, která přistoupila do EU v roce 2004, jde již jen o doladění v rozsahu několika území), se prováděl na základě předem daných vědecky stanovených kritérií. Přestože názory na způsoby vymezování se v detailech odlišovaly, správnost postupu při vymezování na základě kritérií stanovených vědou ve svém rozsudku také potvrdil Evropský soudní dvůr (Rozsudek Evropského soudního dvoru č.j. C-3/96, ve věci Evropská komise vs Nizozemské království). Vymezená území musí být reprezentativní, plošně i prostorově dostatečné a jejich management má být zárukou ochrany cílových fenoménů a jejich zachování v příznivém stavu. Pokud státy nesplní svoje povinnosti vyplývající ze směrnic, hrozí jim soudní řízení o porušení smlouvy, případně i finanční sankce. Naposled Evropský soudní dvůr v Lucemburku vytkl Francii, že nezajistila dostatečnou ochranu křečka polního (Cricetus cricetus)( Rozsudek Evropského soudního dvora č.j. C-383/09, ve věci Evropská komise vs Francie). Soustava Natura 2000 je postavena na principu spolupráce s vlastníky, zohledňování veřejných zájmů (Ustanovení čl. 6, odst. 4 směrnice č. 92/43/EHS, o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin) a souladu ochrany přírody s lidskými aktivitami (pokud je to možné), které jsou v některých případech předpokladem pro příznivý stav předmětu ochrany.

Myšlenka celoevropské soustavy chráněných území

Idea celoevropské soustavy chráněných území není ničím novým. Zatímco už v 19. století si společnost uvědomuje potřebu ochrany biologické rozmanitosti a původních biotopů, vědomá, cílená a systematická snaha o ochranu přírody se v Evropě objevuje až ve druhé polovině 20. století. Počátky mezinárodní ochrany přírody jsou spojeny spíše s ekonomickými potřebami, jak dokládá Úmluva na ochranu užitečného ptactva v zemědělství (1902). Později se objevují předpisy zaměřené na ochranu jednotlivých živočichů a rostlin, nikoli však jejich biotopů.

V 70. letech dochází k rychlému rozvoji ochrany životního prostředí a k uzavírání mezinárodních úmluv jako odpovědi na nárůst zájmu o tuto problematiku, v souvislosti s ekologic-kými katastrofami v 60. letech, a zároveň politickou ochotou se těmito problémy zabývat.

První vlaštovkou v přeshraniční ochraně přírody byla ptačí směrnice, která zavazovala členské státy k vymezení ptačích oblastí. Zatímco však ptačí směrnice byla koncepčně slabá – nevymezovala žádná pravidla pro výběr území ani pro péči o ně – přinesla v roce 1992 habitatová směrnice průlom.

Vytváření soustavy Natura 2000 zřetelně navazuje na Úmluvu o ochraně evropské fauny a flóry a přírodních stanovišť (Bernská úmluva), která byla sjednána ve švýcarském Bernu v roce 1979. Smluvní stranou je také Evropská unie, ale i několik afrických států. Česká republika je smluvní stranou od roku 1998. Česká republika přejala závazky Úmluvy k ochraně druhů a stanovišť zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Na evropské úrovni na úmluvu navazují právě ptačí a habitatová směrnice, které jsou vlastně implementací závazků členských zemí a EU vyplývajících z úmluvy samotné. Tato má za cíl zajistit ochranu planě rostoucích rostlin, volně žijících živočichů a jejich přírodních stanovišť a prosazení mezinárodní spolupráce při ochraně přírody. Úmluva klade důraz na ochranu zranitelných a ohrožených druhů včetně druhů stěhovavých.

Převedení směrnic do národních legislativ

Myšlenka soustavy Natura 2000 v podobě, ve které ji přinesla habitatová směrnice, byla velmi progresivní. Natura 2000 má za cíl chránit druhy a stanoviště, které jsou významné z evropského pohledu, a nikoli z národního pohledu. Předpisy o Natuře nemají v žádném případě za cíl nahradit předpisy národní. Členské státy nadále chrání svá zvláště chráněná území vybíraná na základě národních předpisů. Chráněné druhy a stanoviště nemusejí být přímo ohrožené, ale jsou ekologicky významné. Důraz je kladen na kvalitu jednotlivých území. Vzhledem ke skutečnosti, že se jedná o směrnice, je členským státům dána značná volnost. Konkrétní nástroje jsou ve směrnicích upraveny jen obecně. Evropská komise dohlíží, zda členské státy naplňují cíle směrnic, ale už neřeší případy, kdy se správní orgány členského státu rozhodnou pro přísnější či obsáhlejší koncept ochrany, než směrnice vyžaduje. V České republice byly směrnice provedeny novelizací zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

Na základě ptačí směrnice musí členské státy vyhlásit Special protection areas (SPA), v České republice se jedná o ptačí oblasti.

I když směrnice jako celek chrání všechny druhy ptáků, členské státy jsou povinny vymezit ptačí oblasti pouze pro druhy uvedené v samostatné příloze směrnice. Ptačí směrnice neobsahuje na rozdíl od habitatové směrnice kritéria pro výběr lokalit, to dává členským státům určitou volnost. Této povinnosti se však nemohou zbavit odkazem na jiný způsob ochrany (tuto skutečnost potvrdil Evropský soudní dvůr ve svém rozsudku č. C-355/90311, ve věci Evropská komise vs Španělsko (Marismas de Santoña)). Prakticky ve všech územích byl nicméně jako určitý standard akceptován postup podle metodologie vymezování tzv. IBA (významných ptačích území neboli important bird areas) vypracován ornitologickými specialisty v rámci organizace Birdlife International.

Podle habitatové směrnice musí členské státy vyhlásit Special areas of Conservation (SAC), v České republice evropsky významné lokality. Jako evropsky významné lokality členské státy navrhují lokality, na kterých se vyskytuje alespoň jeden typ evropského stanoviště nebo populace evropsky významného druhu, v přirozeném areálu rozšíření a ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo případně umožňující tento stav obnovit.

Na základě kritérií stanovených v příloze habitatové směrnice a odpovídajících vědeckých informací musí každý stát navrhnout seznam lokalit navržených k ochraně v rámci soustavy Natura 2000. Tento seznam spolu s infor-macemi o jednotlivých lokalitách pak členský stát předá k posouzení Evropské komisi. Komise po posouzení a projednání s členským státem a dalšími aktéry schválí a publikuje seznam evropsky významných lokalit, který vychází z předložených seznamů. Evropský seznam se vyhlásí ve Věstníku Evropské unie. Poté má členský stát povinnost do 6 let formálně evropsky významné lokality vyhlásit a zajistit péči o ně. Zvláštní pozornost a přísnější ochrana se vyžaduje pro tzv. prioritní, zvláště významné nebo ohrožené druhy a stanoviště, označené v seznamech směrnice o stanovištích s hvězdičkou.

Evropské tématické středisko pro ochranu biodiverzity

Na vyhlašování evropsky významných lokalit se významně podílí Evropské tematické středisko pro ochranu biodiverzity (ETC/BD) se sídlem v Paříži. ETC/BD je mezinárodní konsorcium pracující s Evropskou agenturou pro životní prostředí na základě partnerské smlouvy. Úkolem střediska je ověřovat kvalitu a úplnost návrhů členských států, které jednotlivé státy posílají generálnímu ředitelství pro životní prostředí. Návrhy jsou posílány ve formě standardizovaného formuláře a také v elektronické formě. Pokud středisko najde nějaké nesrovnalosti nebo považuje informace za neúplné, kontaktuje členský stát, aby chybějící informace doplnil a případné chyby opravil. Pro svoji činnost používá středisko veškerou dostupnou vědeckou literaturu a publi-kované i nepublikované údaje o výskytu naturových fenoménů, pochopitelně s různou váhou podle možnosti verifikace jejich zdrojů.

Biogeografické semináře

Věcně jsou velmi důležitou součástí procesu vyhlašování evropsky významných lokalit tzv. biogeografické semináře. Na těchto seminářích se na základě hodnocení ETC projednává dostatečnost a kvalita vybraných evropsky významných lokalit. V rámci semináře se používají pouze vědecky podložená kritéria a jednání probíhají podle přesně stanovených pravidel. Ekonomické, případně společenské zájmy nejsou na biogeografickém semináři diskutovány s ohledem na fakt, že jejich cílem je posoudit odbornou kvalitu návrhů podaných a vypracovaných členskými státy, které tato hlediska ve smyslu směrnice aplikují při výběru, případně při další péči o vybrané plochy. Seminářů se účastní zástupci generálního ředitelství pro životní prostředí Evropské komise, kteří jednání předsedají, dále jsou přítomni zástupci příslušného členského státu, Evropského tematického střediska pro ochranu biodiverzity, nezávislí odborníci a zástupci nevládních organizací. Jednacím jazykem seminářů je angličtina. Zástupci Evropského tematického střediska prezentují výsledky posouzení dostatečnosti návrhů členských států k zajištění ochrany jednotlivých fenoménů. Nezávislí pozorovatelé dohlížejí, zda jednání probíhá podle pravidel. Diskuse se opírá o dva základní dokumenty: referenční seznam a návrh rozhodnutí. Referenční seznam je seznam stanovišť a druhů, pro jejichž ochranu má členský stát navrhnout evropsky významné lokality, tj. de facto seznam těch naturových druhů a stanovišť, o nichž existují doklady o výskytu na území daného státu. Referenční list obsahuje informace o tom, zda je příslušný fenomén v členském státě chráněn dostatečně nebo nedostatečně, o rozsahu a kvalitě vymezených území a o případné nezbytnosti provést další monitoring nebo doplnit vědecká data. Na základě tohoto referenčního seznamu může členský stát navrhovat doplnění stanovišť v rámci národního seznamu. Každý návrh musí být podložen odbornými informacemi. Návrh rozhodnutí obsahuje informace o posouzení dostatečnosti, případně doporučení pro další potřebné kroky. U druhů a stanovišť, u nichž Evropská komise shledá ochranu jako nedostatečnou, musí členský stát navrhnout dodatečné lokality.

Posuzování ochrany fenoménů

Dostatečnost ochrany fenoménů se orientačně posuzuje podle tzv. pravidla 20–60. Toto pravidlo se vztahuje k procentu pokrytí známé plochy s výskytem daného druhu či stanoviště ochranou v rámci Natury 2000. Pro výskyt plošně omezený, pro vzácné a ohrožené druhy či druhy vyžadující speciální podmínky a péči se za dostatečné pokrytí považuje zahrnutí alespoň 60 % známých ploch do Natury 2000. U druhů a zejména stanovišť s velmi velkým plošným výskytem, kde je takto vysoké zahrnutí do naturových ploch nereálné (např. v případě bučin apod.) je dolním limitem pokrytí právě 20 % známé rozlohy v požadované kvalitě. Toto pravidlo je pochopitelně pouze vodítkem, a v případě, že pokrytí se nachází v rozpětí 20 až 60 %, je každý případ posuzován individuálně. Roli při posuzování hraje také kvalita a vhodnost stanoviště, geografické rozmístění stanovišť, skutečnost, zda jsou chráněny všechny variace, spojitost jednotlivých stanovišť a možnost migrace mezi nimi. Jedná-li se o prioritní druh nebo stanoviště, jsou pravidla přísnější a do ochrany v rámci Natury 2000 se navrhuje v každém případě přes polovinu a nezřídka i veškerá známá území s jejich výskytem.

Současný stav soustavy Natura 2000

V současnosti existuje na území Evropské unie přes 23 000 evropských lokalit a přes 5 300 ptačích oblastí, pokrývajících spolu téměř pětinu rozlohy Evropské unie. Je však nezbytné si uvědomit, že toto číslo není finální a má svou dynamiku. K poslednímu významnému rozšíření došlo 10. ledna letošního roku, kdy Evropská komise přijala aktualizované seznamy evropsky významných lokalit pro 6 biogeografických regionů – alpínský, atlantský, boreální, kontinentální, panonský a středomořský. Evropsky významné lokality doplňovalo 15 členských zemí (Česká republika, Dánsko, Estonsko, Francie, Itálie, Kypr, Lotyšsko, Maďarsko, Německo, Polsko, Rakousko, Řecko, Španělsko, Švédsko a Velká Británie). Více než polovina nových lokalit je tvořena mořským územím, což je více než 17 500 km2.

Informace o chráněných územích jsou dostupné na internetovém portálu Evropské agentury životního prostředí. Data o chráněných územích lze vyhledat prostřednictvím mapové aplikace (http://natura2000.eea.europa.eu/#).

Souladem ochrany přírody a lidské a hospodářské činnosti v chráněných územích soustavy Natura 2000 se zabývají pracovní skupiny, které fungují v rámci Generálního ředitelství pro životní prostředí Evropské komise. Členy těchto pracovních skupin jsou zástupci Evropské komise, jednotlivých členských států, neziskových organizací a příslušní odborníci. Tyto pracovní skupiny pracují na metodických dokumentech, které by měly sloužit jako vodítko pro správní orgány ve členských státech. Z hlediska vymezování a další péče o naturová území je třeba vzít v potaz, že zatímco vymezení ploch musí respektovat výskyt a kvalitu populací druhů, resp. stanovišť (jinými slovy, nelze je pochopitelně vyhlásit jinde, než kde tyto fenomény jsou přítomné), další péče o ně je věcí propojení odborných kritérií a doporučení s dalšími aspekty, jako jsou socioekonomické poměry, dopady na vlastnická práva atd. Proto lze v druhé fázi následující po vytýčení Evropského seznamu lokalit Natura 2000 předpokládat potřebu velmi široké diskuse a co nejširšího konsenzu ohledně jejich managementu.

Autor:

doc. RNDr. Ladislav Miko, PhD.

Odbor pro ochranu přírodních zdrojů a biodiverzity Generálního ředitelství pro životní prostředí Evropské komise

E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.