Rozloha soustavy Natura 2000 je u nás jedna z nejnižších v EU

Role vlastníků při přípravě soustavy Natura 2000

- Jaká byla role vlastníků při přípravě soustavy Natura 2000? Měli možnost se k návrhům vyjádřit?

Ačkoliv zákon o ochraně přírody a krajiny účast vlastníků nevyžaduje, považovali jsme diskusi k našim návrhům a vyjádření nejen vlastníků, ale i správců území a dotčených orgánů veřejné správy vždy za nezbytné. Právě proto probíhalo tzv. předjednání – nejen v roce 2004, kdy jsme vstupovali do EU a k tomuto termínu se navrhoval národní seznam evropsky významných lokalit, ale pokaždé, kdy jsme na základě požadavků Evropské komise doplňovali další lokality, popřípadě modifikovali stávající. Snažili jsme se, aby byli osloveni všichni vlastníci či nájemci, včetně významných správců státního majetku. Z kapacitních důvodů (časových, personálních i technických) jsme museli volit konkrétní postup, jak předat informace o návrhu maximu zainteresovaných. Když pominu problém kapacit, daný především poměrně krátkým obdobím, které bylo na předjednání určeno, nejsložitější bylo získat adresy všech dotčených v navržených lokalitách. Proto jsme identifikovali největší vlastníky a správce a pak kontaktovali obecních úřady. Byli jsme si vědomi toho, že ne ke všem se informace dostane automaticky,  a to především v případě drobných vlastníků. Požádali jsme proto obecní úřady, aby vyvěsily informaci o návrhu na úřední desky s tím, že je možné se k lokalitě do určeného termínu vyjádřit – kontaktovat AOPK ČR nebo MŽP, získat podrobnější informace a případně osobně projednat připomínky. Je nutné podotknout, že při předjednání byly osloveny obecní úřady na všech úrovních.

- Reflektovala AOPK ČR v rámci předjednání připomínky vlastníků a správců lesa, a jak byl řešen případný rozpor?

Předjednání trvala ve všech případech několik měsíců. Často jsme diskutovali jak vymezení, tak i kvalitu jednotlivých lokalit. To be-zesporu přispělo ke zkvalitnění návrhů; u některých lokalit jsme získali dodatečné informace a upravili vymezení, některé lokality byly dokonce z návrhu na základě připomínek, především krajských úřadů, vyřazeny. Je pouze minimum případů (přibližně do třiceti), kdy vznikl rozpor, který se nepodařilo vyřešit. Tyto rozpory byly postoupeny MŽP, které poté rozhodlo o tom, zda lokalitu s rozporem v návrhu ponechat či ne. Ve většině případů nebyla taková lokalita jako součást soustavy schválena, a to buď rozhodnutím MŽP, anebo vyškrtnutím při projednávání návrhu nařízení Vládou ČR. To, že jsme zapracovali několik tisíc připomínek jak od vlastníků, tak od úřadů, a s výjimkou méně než tří desítek případů jsme byli schopni každý rozpor vyřešit do takového stavu, aby bylo možné výsledek respektovat oběma stranami, považuji za úspěch a důkaz snahy se dohodnout.

- V čem tedy vidíte důvody určitého rozčarování vlastníků z projednávání soustavy Natura a přístupu orgánů ochrany přírody?

Důvodů je asi několik. Často mají vlastníci pocit, že jsou nejlépe obeznámeni se stavem území, a proto by měli formu případné ochrany včetně vymezení (tj. i kde konkrétně lokality budou) navrhovat oni. Znalost území jim určitě nelze upřít, ale Natura 2000 vzniká podle jednotných vědeckých kritérií ve všech členských státech, a není možné zohledňovat jen regionální hledisko. Nejdůležitější je samotný výskyt fenoménů a jejich kvalita, a rovnoměrné pokrytí jejich rozšíření. Jednoduše není možné navrhnout lokalitu se sníženou kvalitou, pokud je v té době známa kvalitnější, anebo tu kvalitní vůbec nenavrhnout. Hledisko vlastníků je však, pokud je to možné, zohledňováno právě při předjednání. Jednotlivé členské státy samozřejmě mohou do určité míry kritéria modifikovat – my například navrhujeme lokality tak, aby zahrnovaly jen území nezbytně související s jejich dostatečnou ochranou (tj. co nejmenší). To pro vlastníky znamená bezesporu výhodu. Bohužel se málo ví, že rozloha soustavy Natura 2000 je u nás jedna z nejnižších v Evropské unii a průměrná velikost evropsky významné lokality je v porovnání s ostatními státy nejmenší.

Druhým důvodem pak může být poměrně běžné zobecňování jednotlivých problémů. To se dá ukázat na příkladu posuzování vlivu na lokality soustavy Natura 2000, kdy se ke každému projektu, plánu či činnosti, které by mohly narušit kvalitu EVL, vyjadřuje orgán ochrany přírody. V případě, že není vliv vyloučen, je zpracováván posudek autorizovanou osobou (to se ovšem nevztahuje na LHP). Posudky se zpracovávají v řádu stovek ročně, a i když jsou v naprosté většině případů pro navrhovatele pozitivní (tj. projekt nepozastaví), několik málo problémových projektů a jejich negativní posouzení jsou prezentovány jako zásadní problém s Naturou 2000 jako celkem. Často se tak vyvolává potenciální strach z toho, co Natura 2000 znamenat může, spíše než že by to byla faktická negativní zkušenost. Plošně Natura 2000 zásadní problém pro vlastníky neznamená. A pokud je někde problém v komunikaci mezi OOP a vlastníkem a my o něm víme, snažíme se ho řešit.

- Jestliže se vlastník nedozvěděl o projednávání návrhu, jak a kde se může dopátrat, zda jeho majetek náleží do soustavy Natura 2000?

Každý může získat informace z nařízení vlády. Chápu ale, že je to velmi obsáhlý dokument náročný na orientaci. Proto spíše odkazuji na oficiální internetové stránky soustavy v ČR, které AOPK ČR z pověření MŽP spravuje – www.natura2000.cz. Zde zájemci naleznou informace nejen o detailním vymezení jednotlivých lokalit, ale i o jejich kvalitě a předmětech ochrany, které se v nich nacházejí.

- Kolik procent z plochy soustavy Natura 2000 leží na majetku soukromých vlastníků, majetku obcí či měst?

To bohužel nevíme, protože nejsme schopni získat dostatečné podklady, mimochodem dokonce ani od správců státních lesů, ze kterých bychom byli schopni takové analýzy. Je to zejména stavem katastru nemovitostí, který je k dispozici v digitální podobě pouze na menší části území státu. Při předjednání jsme proto byli schopni získat pouze kontakty na vlastníky či správce, ne konkrétní výpis jejich pozemků a rozlohy v podobě, která by umožnila analýzu. Podstatné také je, že lokality nebyly vymezovány dle parcelního vymezení. Jsou vymezeny nad základním mapovým dílem 1:10 000 (ZABAGED), což je dáno tím, že se původně předpokládalo zarovnání na jednotlivé parcely až při vyhlašování lokalit jako zvláště chráněných území (ZCHÚ).

Smluvní a základní ochrana

- Do současnosti existovaly u EVL dvě možnosti – vyhlásit danou lokalitu jako ZCHÚ nebo uzavřít smluvní ochranu. Novelou zákona o ochraně přírody a krajiny z roku 2009 bude možné některé lokality ponechat v tzv. základní ochraně. V čem je hlavní rozdíl mezi smluvní a tzv. základní ochranou?

K tomu je třeba objasnit všechny tři způsoby ochrany lokalit. Za základní se považuje ochrana formou zvláště chráněného území (ZCHÚ). Tam, kde se toto zamýšlí, je povinností orgánu ochrany přírody jako náhradní řešení namísto vyhlášení ZCHÚ nabídnout smluvní ochranu. Je pak na vlastníkovi (nebo vlastnících) pozemku a dotčeném orgánu ochrany přírody, zda se na smlouvě dohodnou. Složitost uzavření smluvní ochrany stoupá s tím, kolik vlastníků v dané lokalitě je. Není problém uzavřít smlouvu mezi ministerstvem životního prostředí jako zástupcem státu a ministerstvem obrany, aby byla zajištěna ochrana vojenských újezdů. Avšak v případě menší lokality, která má řádově stovky nebo desítky hektarů a padesát vlastníků, je dohoda nad jednou smlouvou složitá. To je také asi hlavní důvod, proč není tento nástroj plošně využíván.

Základní ochrana byla do zákona přidána proto, že ne u všech lokalit je nutné pro jejich ochranu vyhlašovat je jako ZCHÚ, nebo je zabezpečovat smluvní ochranou. V řadě případů totiž stačí běžné hospodaření, které se v dané lokalitě provádí. Jinými slovy, není nutné definovat bližší ochranné podmínky (ať už vyhlašovacím předpisem ZCHÚ a nebo smlouvou), protože postačují základní ochranné podmínky dané zákonem. Jedná se o lokality s fenomény, které nevyžadují speciální opatření. Mezi základní a smluvní ochranou tedy není žádná vazba. Smluvní ochrana je jednoduše alternativou namísto vyhlášení ZCHÚ.

Dovolte mi ještě uvést, jak se definují lokality, které mají být zajištěny prostřednictvím základní ochrany: Tyto lokality (nebo jejich části) vybírá MŽP s ohledem na jejich charakter. V takovém případě je pak nutné vymazat v kartě této lokality kategorie ZCHÚ, prostřednictvím kterých měla být původně chráněna. U této lokality se pak tedy v nařízení vlády neuvádí žádná kategorie ZCHÚ, a z toho vyplývá, že orgán ochrany přírody nemá povinnost ji jako ZCHÚ vyhlásit. Doposud jsou však v nařízení vlády u každé lokality uvedeny nějaké kategorie ZCHÚ. AOPK ČR připravila ve spolupráci s orgány ochrany přírody návrh, na základě kterého bude u části lokalit umožněna prostřednictvím novely nařízení vlády pouze jejich „základní“ ochrana.

- Kdy předpokládáte, že tato novelizace nařízení vlády proběhne?

To záleží na MŽP, které je za toto nařízení vlády odpovědné. AOPK ČR je zde v roli instituce, která na základě zadání připravila odborné podklady. Dle mně dostupných informací by mohl být proces novelizace zahájen do konce tohoto nebo na počátku příštího roku.

- Kolika EVL se bude tzv. základní ochrana týkat?

Pro kontext je nutné uvést, že EVL pokrývají necelých 10 % rozlohy ČR, ze které se asi 4,5 % již nachází ve ZCHÚ. Předpokládám, že základní ochrana by se týkala přibližně 1/3 doposud nechráněných lokalit, které by se zajistily prostřednictvím základní ochrany. Může stát, že u větších lokalit to bude kombinace, kdy část bude vyhlášena jako ZCHÚ a část lokality může zůstat v základní ochraně.

- Co tzv. základní ochrana znamená pro vlastníka lesa?

U základní ochrany nejsou na rozdíl od ZCHÚ určeny bližší ochranné podmínky. Zatímco v ZCHÚ, kde vzniká plán péče, který je velmi podrobný, pro lokalitu v základní ochraně bude vytvořen tzv. souhrn doporučených opatření (SDO). Souhrn bude obsahovat informace o stavu lokality a základních cílech ochrany. Souhrn je návod pro orgány ochrany přírody, jak se o lokalitu starat, nebo v jakém stavu by ji měly ve spolupráci s vlastníky či nájemci udržet. Vlastník se tedy v tomto dokumentu dozví, co je či není možné v lokalitě činit. Na základě dosavadních dohod však předpokládáme, že vlastníci budou přizváni již ve fázi tvorby souhrnů a budou se k nim tedy moci vyjádřit ještě před jejich zveřejněním.

- Budou se souhrny doporučených opatření nějakým způsobem promítat do hospodářských plánů?

V souhrnu by se měly zobrazovat základní informace, detailní pouze v případech, kdy to bude nezbytné. V roce 2006 byla jako výsledek pracovní skupiny ustavené MŽP, publikována tzv. Pravidla hospodaření pro typy lesních přírodních stanovišť v EVL (viz časopis Planeta 9/2006, MŽP). SDO by měl standardně řešit stejnou úroveň, tj. obecné zásady a opatření. Jen pro úplnost podotýkám, že v pracovní skupině, která tato pravidla vytvořila, byli kromě zaměstnanců AOPK ČR členy i zástupci LČR, SVOL, VLS a VÚKOZ.

Myslím, že nejdůležitější bude pro vlastníky či správce stejně jako dosud závazné stanovisko orgánu ochrany přírody při obnově LHP.

- Jak se vlastník dozví, že území nebude vyhlášeno ZCHÚ a bude patřit mezi lokality s tzv. základní ochranou?

Zařazení lokality do tzv. základní ochrany nebude předjednáno s vlastníky. Je třeba si uvědomit, že základní ochrana už dnes v podstatě platí ve formě předběžné ochrany všech lokalit až do doby vyhlášení ZCHÚ. Tím, že bude schváleno nařízení vlády s určením základní ochrany pro vybraná území, předběžná ochrana u těchto lokalit formálně zanikne, ale v podstatě zůstane na stejné úrovni jako základní ochrana. Pro vlastníky tedy tento krok neznamená žádnou novou kvalitu. Žádné jiné změny by v tomto nařízení vlády neměly být prováděny, anebo v minimu případů.

Zajímavá informace pro vlastníky ale může být, že pro všechny lokality, u nichž se předpokládá ochrana vyhlášením ZCHÚ, bude nutné po novelizaci nařízení vlády (tj. opětovném schválení) znovu povinnost nabídnout smluvní ochranu orgánem ochrany přírody.

- Z jakého důvodu bude opět nabídnuta smluvní ochrana?

Při novelizaci zákona o ochraně přírody a krajiny se logicky nepočítalo s tím, že navrhování soustavy Natura 2000 bude probíhat v několika krocích. Předpokládalo se, že ČR navrhne soustavu Natura 2000 najednou jako kompletní. Tak to ale není v žádném státě EU; i ve starých členských státech kompletace soustavy stále ještě probíhá. A protože je proces takto nastaven v zákoně, pokaždé, kdy se novelizuje nařízení vlády, se u lokalit, které ještě nejsou vyhlášeny jako ZCHÚ, nabízí automaticky znovu smluvní ochrana.

- Kolik subjektů doposud využilo možnost uzavřít smluvní ochranu?

Doposud bylo uzavřeno 16 smluv.

- V čem vidíte hlavní důvod tak malého počtu uzavřených smluv?

Je to určitě tím, že u lokalit s větším počtem vlastníků je poměrně složité smlouvu dojednat, už u 5 vlastníků je to zásadní problém. Dalším důvodem je, že krajské úřady jsou podstatnou část lokalit připraveny vyhlásit jako ZCHÚ a mají už připravené podklady nebo čekají, že u některých lokalit dospějeme k základní ochraně. V takových případech je bezpředmětné jednat o jiném způsobu ochrany.

- Na jakých majetcích (soukromý, obecní, státní majetek) byly smlouvy uzavírány?

Podstatná část smluv (devět), se týká vojenských újezdů, tj. státního majetku. Zbytek smluv pak uzavřely krajské úřady se soukromými vlastníky.

Změna hranic či vyškrtnutí EVL z národního seznamu

- Pokud vlastník nesouhlasí s vedením hranice EVL či ptačí oblasti, má možnost iniciovat změnu hranice?

Tato možnost je značně omezená, ale existuje. Každá podstatnější změna EVL zařazené na evropský seznam však musí být odsouhlasena Evropskou komisí. V případech, kdy bude hranice EVL upravována při vyhlašování ZCHÚ, je třeba maximálně respektovat již navržené hranice EVL a vyhlášením dostatečně zajistit její ochranu.

Vzhledem k tomu, že hranice ptačích oblastí jsou vymezeny a popsány v nařízení vlády a byly vymezovány (každá samostatným nařízením vlády) poměrně přesně, nemyslím, že je zde nějaký návrh na úpravu v současnosti relevantní. Zároveň ani není u ptačích oblastí nutné je vyhlašovat jako ZCHÚ, takže není důvod k zarovnávání hranic.

- Jaký je postup při žádosti o změně hranice EVL a v kolika případech ke změně na žádost vlastníka došlo?

Je nutné rozlišit návrhy na změny v době, kdy lokalita ještě neexistuje a je pouze předjednávána, a pak změny hranic u již vyhlášených lokalit. U předjednávaných je to jednoduché: jedná se o odbornou diskusi zpravidla mezi AOPK ČR a vlastníky, a mohu říci, že v takových případech již došlo na základě podnětů vlastníků a orgánů veřejné správy k desítkám až stovkám změn.

U již vyhlášených lokalit je k jakékoliv změně hranice (včetně jejího zrušení) kompetentní pouze MŽP, kterému je možné prostřednictvím AOPK ČR s odůvodněním takovou změnu navrhnout. Pokud má vlastník pocit, že je lokalita vymezena nevhodně, a to zásadně, je možné znovu otevřít odbornou diskusi. Změna hranic se nejprve musí domluvit na národní úrovni, tj. musí být soulad mezi vlastníkem, orgánem ochrany přírody a MŽP. Poté, co se dohodne nová hranice, návrh neformálně předjednáme s Evropskou komisí, tzn.  návrh jí zašleme s odborným odůvodněním. To je možné založit v podstatě jen na jednom důvodu, a tím je nedostatečnost podkladů v době vyhlašování. Pokud by se třeba jednalo o zánik předmětu ochrany po vyhlášení lokality, bude Evropská komise pravděpodobně trvat na tom, aby tam stát zajistil prostřednictvím dotčeného orgánu ochrany přírody původní kvalitu. Tím se mají na mysli především nápravná opatření.

- Existuje možnost EVL z národního seznamu vyjmout?

V praxi taková situace nastat může, ale k vyjmutí lokality dochází v členských státech Evropské unie jen velmi zřídka. Jedná se totiž o poměrně náročný proces, kterému se každý stát snaží vyhnout, protože tím v naprosté většině případů prokazuje, že nezajistil v dané lokalitě patřičnou ochranu (management).

- Jaké důvody mohou vést k vyřazení EVL z národního seznamu?

Existují jen tři možnosti:

- Lokalita zanikne z důvodu realizace určitého projektu, avšak její zničení je kompenzováno dle čl. 6.4 směrnice o stanovištích (ovšem vždy pouze v případě naléhavého převažujícího veřejného zájmu – viz § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny).

- Lokalita (předmět ochrany) zanikne z důvodu přirozených procesů, které probíhají bez přímého lidského vlivu. To samozřejmě neplatí pro lokality, kde je předem deklarovaným cílem umožnění takových přirozených procesů, které výskyt a stav předmětu ochrany neohrožují, ale jsou naopak často nezbytnou součástí péče (i když v delších časových intervalech).

- Lokalita zanikne z důvodu nedostatečné péče.

- A jaký by byl v takových případech následný postup?

V prvním případě je zničení lokality kompenzováno návrhem jiné srovnatelné lokality, kterou stát vytvoří, zařadí do národního seznamu a seznámí Evropskou komisi s tímto postupem. Z administrativního hlediska jde o řešení pravděpodobně nejjednodušší, i když i zde

je třeba celý proces dobře naplánovat a v dostatečném předstihu řešit změnou národního seznamu; v souladu se směrnicí je také v některých případech nutné nejdříve žádat o stanovisko Komise, což může spustit proces trvající i více let.

Ve druhém a třetím případě Komise požaduje, pokud je to možné, nápravu stavu lokality. Pokud by k nápravě nemohlo z objektivních důvodů dojít, pravděpodobně by ze strany Komise vzešel požadavek na doplnění jiné, srovnatelné lokality se stejným předmětem ochrany. I tak ale může být zánik lokality zaviněný státem důvodem k zahájení procesu o porušení Smlouvy o založení EU (infringementu) a následně k žalobě na stát u Evropského soudního dvora. Jako jediný relevantní důvod pro vyškrtnutí EVL lze tedy použít proces dle čl. 6.4. směrnice o stanovištích, který však automaticky počítá s návrhem náhradní lokality. Tento postup dosud nebyl v České republice využit.

Zároveň je třeba si uvědomit, že pokud na EVL s více předměty ochrany zanikne pouze jeden z nich, je třeba vymezit novou EVL, byť pro tento jediný fenomén. EVL není totiž s ohledem na potenciální změny v soustavě Natura 2000 formálně vnímána jako jedno integrální území, ale jako soubor samostatných lokalit, z nichž každá je určena k ochraně vybraného samostatného předmětu ochrany. To nijak nesnižuje její význam jako celku, ale vysvětluje přístup EK při posuzování dostatečnosti celé soustavy, kdy hodnotí každý případ zvlášť.

Děkuji za rozhovor (1. 8. 2011)

Petra Kulhanová